林业综合行政执法的调查

范文1:林业综合行政执法的调查

林业综合行政执法的调查内容摘要:本文主要研究我国林业综合行政执法的一些问题,采用了理论和实证结合的方法来进行研究,从理论的基础上简述了林业执法的表现形式,、范围和执法的依据,结合了我国的国情分析了当前林业行政执法存在的问题。研究的结果表明,我国的林业行政执法存在着执法的主体过多、各个执法机关的职能相互交叉、执法权和管理权不分、监督权与执法权不分等很多问题。虽然在我国林业执法的改革有了一定的起效,但是并不足以改变林业综合执法的现状。因此针对国内林业执法存在的过多的问题,本文提出了一些完善林业综合行政执法的改革建议。

关键词:林业综合行政执法改革一、国内外研究现状概况(一)国内林业综合执法研究现状

随着我国林业资源和林业有关行业的不断发展和进步,我国传统的林业行政执法模式已经不能适应现在的快速变化。在具体的执法过程中出现了许多必要的问题。这些问题也引起了好多学者的关注,他们也对这些问题进行了深入的研究。其中。在2004年的时候,一位学者顾向一针对我国林业执法的问题,简单的介绍了我国林业执法的现状和问题,并且对我国的林业执法提出了一系列的方案,建立林业执法精简机构,合理的安排资金等,建立强大的监督管理的队伍。并且还将自己的观点发表在了《论我国农业行政执法现存问题及其对策》一文中。不仅此位学者这样认为,大部分的学者都一致同意林业综合执法的改革势在必行。无论如何现在的林业执法已经不能够适应当今社会,急需先进的改革制度去完善。(二)国外林业综合执法研究现状

由于我国的法律和国外的法律有所不同,所以实际的林业综合执法的情况也有很大的差异。在国外每个国家的林业法律各有不同,各有各的特点,有的是政企不分的模式,有的是管理与执法统一的执法模式,另外还有国家将林业中的立法以及执法、司法等统一的方式。通过这些方式来管理本国的林业资源。相对于我国的林业执法模式来说外国的法律更加齐全,更加具体,但是也有自己的一些弊端。二、我国林业执法存在的问题

(一)林业执法主体过多

在林业工作中,为了更好地指导、监督和实施林业行政执法工作,会配备辅助性的执法机构。比如为了负责乡镇林业的保护,会在很多的乡镇设置林业工作站。在2009年的时候我国的工作站达到了30851个。工作站几乎覆盖了我国大部分的城镇。根据相关的调查显示,在某地一个很小的县级林业管理部门,就有将近21个林业行政执法权,这对林业执法的统一简直就是一个巨大的阻碍。在现实的林业管理中,有太多的个体或机构被赋予了行政执法权,过多的主体导致了本应高效的工作变得难以实行,权力滥用的问题。

(二)管理权和执法权不分

管理权和执法权是属于两个不同行政机关的。有效的权利分割有助于管理。但是在现实中,为了加强我国森林资源的保护,通常情况下会把这两种权利赋予同一个执法机构。完全混淆了两个权利的关系,如果管理权和执法权被赋予了同一个部门,相应的肯定会使权利过于集中,导致执法不公的现象出现,也容易滋生腐败的乱象。因此两权的分离是非常必要的。

(三)人员编制不健全

人员的编制是一个部门能否很好运营的一个关键。如果人员的分配不合理,制度不健全很可能导致管理的混乱。在很多情况下,一个单位可能会出现好多编织,同一个身份拥有不同的编制很可能跟人们带来不满的情绪,导致处理事情时出现消极的现象。编制的不统一还可能影响工资、待遇的不同,严重影响员工的积极性。三、改善我国林业综合行政执法的建议

(一)实现林业执法责任制

要想实现林业综合执法的统一性,必须要实现林业主体的统一,减少林业执法中多部门管理的弊端,使权利统一,防止在管理过程中产生部门之间的分歧,实现一个部门一个任务的规定。避免出现滥用权利的事情出现,危害社会和公共的安全。

(二)确定对现行法律法规的合法地位

由于工作的混乱,执法的交叉,导致林业执法公信力不足,我们要想改变就得明确法律法规,积极完善法律体制,健全法律知识体系,根据实际情况,去改变执法交叉的问题。将行政处罚权进行集中式处理。我们可以通过调查发现集权的效果是很显著的。原来的管理机构可以在林业的行政、刑事上发挥其职能,现在,林业综合执法可以高效权威的进行处罚了。这样就会使原本杂论无章的管理体系变得井然有序,而且不会因为部门的冲突,职权的行使发生矛盾,行政权也不会滥用,行政管理也会不断扩大规模。林业地位也会明显提高,生态环境也会因此变好,森林资源会更好的被保护起来。实现了林业的现代化、持续发展的道路。四、总结

林业的综合执法,是满足我国科学发展管的内在需要的,它的合理执法,也是贯彻落实我国的有关规定的需求,同时也巩固了林业部门的行政地位。改革的过程是艰难的,我们要做好全面改革的准备,不管遇到什么困难我们都要迎难而上。我们所做的一切都是为了使职能机构分工明确,责任分明,避免职能交叉和职能混乱状况。

参考文献

[1]周生贤.生态危机与中国林业跨越式发展[J].中国林业.2011(11)[2]薛丹丹.林业行政执法研究[D].吉林大学.2007[3]王致德.林业综合行政执法初探[M].森林公安.2008(4)

范文2:林业综合行政执法改革的法律思考

林业综合行政执法改革的法律思考张小军

(甘肃林业职业技术学院经济管理系甘肃天水741020)

摘要:林业行政执法是依法治国、依法兴林的重要组成部分。我国开展的林业综合行政执法改革,具有丰富的涵义和多样的法律、法规依据,它有利于加强和规范林业行政执法工作,促进林业依法行政,以建立权威、高效、规范、廉洁的林业行政执法体制,不断提高林业行政执法整体水平。本文分析了我国林业综合行政执法改革存在的主要问题,并提出了法律对策。

关键词:林业;综合行政执法;涵义;法律依据;存在问题;法律对策。

依法治林是加快林业发展的基本方针之一,是新时期促进林业发展的最新标志和特征,是实施以生态建设为主的林业发展战略的重要保障。开展林业综合行政执法,加强和规范林业行政执法工作,促进林业依法行政,以建立权威、高效、规范、廉洁的林业行政执法体制,不断提高林业行政执法整体水平。从而为加速推进新时期林业历史性转变,实现林业持续快速协调健康发展营造良好的法治环境。

一、思考之一:林业综合行政执法的涵义

(一)林业行政执法的涵义和内容

林业行政执法是指林业行政主管部门及法律、法规授权的组织依照法定程序,适用法律、法规、规章开展森林资源行政管理活动,以保护森林资源安全,保障生态平衡,维护国家利益和社会公共利益的具体行政行为。《森林法》第13条规定:各级林业主管部门依照本法规定,对森林资源的保护、利用、更新实行管理和监督。此条规定包含了两层含义:一是林业行政执法的主体是各级主管部门,其中包括国务院林业主管部门,省、自治区、直辖市林业主管部门,地(市)级林业主管部门和县级林业主管部门;二是林业主管部门的职责是依照《森林法》的规定,对森林资源的保护、利用、更新等各项法律规范的贯彻执行进行管理和监督。这既包括对实施各项法律规范的具体行为的管理和监督,也包括对违反林业法律、法规、规章和政策的公民、法人及其它组织进行依法处理。所有这些统称为林业行政执法。

林业行政执法内容丰富,涉及《森林法》及与其相关的林业法规、规章和政策,涉及森林培育、国土绿化、森林经营、林业采伐、林地生产管理、森林防火、野生动植物保护、森林采伐、林地利用、木材经营、木材运输、森林生态效益补偿、森林植被恢复费征收和林业基金管理等多项林业行政事务。

(二)林业综合行政执法的涵义

综合行政执法,即根据法律、法规和规章设立的行政机关,在特定区域集中行使若干行政机关职权的具体行政行为。根据《行政处罚法》确立的相对集中行政处罚权制度,综合行政执法主要指相对集中行使行政处罚权;林业综合行政执法主要指相对集中行使林业行政处罚权。《行政处罚法》确立相对集中行政处罚权制度的目的,是要解决多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民和行政执法机构膨胀等问题,深化行政管理体制改革,探索建立与社会主义市场经济体制相适应的行政管理体制和行政执法机制,提高行政执法的效率和水平,保护公民、法人和其他组织的合法权益,保障和促进社会生产力的发展。

林业主管部门作为林业行政执法主体,实践中通常又委托林政资源、野生动植物、林木种子管理、森林公安、森林防火等职能机构行使林业行政执法权。这样就造成了可以行使林业行政执法权的机构过多、过散,在不同程度上存在多层执法、多头执法、执法扰民、重权轻责、以权谋私等问题,影响了行政执法的公正性和统一性,干扰了正常的公共秩序和市场经济秩序,并导致了不正之风和腐败行为的发生;组建林业综合行政执法机构,实施林业综合行政执法是适应国家行政执法改革的需要。具体做法是,在县级以上林业行政主管部门设立综合性的专门执法机构,把以林业行政主管部门的名义行使的行政处罚权由现在林业行政主管部门内设的不同机构负责查处,改为由专门设立的综合执法机构负责查处,其他机构负责主管业务范围内的其他行政管理工作,不具体参与林业行政处罚案件的查处工作,林业行政主管部门的法制工作机构对执法工作依法负责监督管理。实施这项改革,符合《行政处罚法》的规定和国务院关于机构改革、转变政府职能的要求,有利于统一林业行政处罚案件的受理和查处,便于集中开展行政执法活动,形成执法合力,减少行政执法成本;有利于加强行政执法队伍建设,提高行政执法行为,提高办案质量;有利于提高林业行政主管部门的执法权威,树立良好的行政执法形象。

二、思考之二:林业综合行政执法的法律、法规依据(一)《行政处罚法》的法律依据

《行政处罚法》第十六条规定:“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”本条规定所称的“一个行政机关”即是综合执法机关,此即相对集中行政处罚权制度。成立综合执法机关的主要目的是减少行政管理的层次和环节,减轻行政管理相对人的负担,消除大盖帽满天飞的现象。综合执法机关具有行政机关的资格,可以以自己的名义代表国家进行管理活动,以自己的名义担任行政复议的被申请人、行政诉讼被告和行政赔偿的义务机关。

目前,政府职能转变和行政管理体制改革尚未完全到位,行政机关仍在管着许多不该管、管不了、实际上也管不好的事情,机构臃肿、职责不清、执法不规范的问题相当严重。往往是制定一部法律、法规后,就要设置一支执法队伍。一方面,行政执法机构多,行政执法权分散;另一方面,部门之间职权交叉重复,执法效率低,不仅造成执法扰民,也容易滋生腐败。实行相对集中行政处罚权制度,对于解决行政管理中长期存在的多头执法、职权交叉重复和行政执法机构膨胀等问题,提高行政执法水平和效率,降低行政执法成本,建立“精简、统一、效能”的行政管理体制,都有重要意义。

(二)《森林法》及《森林法实施条例》的法律、法规依据

1998年九届全国人大常委会对《森林法》进行了修改,2000年国务院重新颁布施行了《森林法实施条例》。修订后的《森林法》和新颁布施行的《森林法实施条例》规定,除森林公安机关可以代行《森林法》第39条,第42条、第43条、第44条规定的林业行政处罚权外,林业行政处罚权全部由县级以上林业主管部门行使,取消了原《森林法实施细则》林业行政处罚权可以由县级以上林业主管部门委托其他单位行使的规定。《野生动物保护法》、《种子法》、《防沙治沙法》也规定对违反《野生动物保护法》、《种子法》、《防沙治沙法》行为的行政处罚由县级以上林业主管部门决定。这些法律规定为林业主管部门集中林业行政处罚权,实行林业综合行政执法提供了法律依据。这样,可以尝试积极稳妥地推行林业综合行政执法体制改革,组建林业综合执法队伍,集中行使林业行政处罚权,逐步形成统一、高效、权威、廉洁的林业综合执法体系。

县级以上林业主管部门的职能实际上可以分为两部分,其一是行政许可职能;其二是林业行政执法职能。按照职能的划分,县级以上林业主管部门一部分是业务部门。负责植树造林、管理林业事业发展过程中相关行政事务;另一部分是执法部门。负责对破坏森林资源违法活动进行责任追究,享有林业行政处罚权,实施林业行政案件的处罚、教育和纠正。因此,根据职能的划分将林业行政主管部门的执法职能单独列出,组建林业综合行政执法机构,符合法律规定,能整合林业行政执法力量,加大打击违法犯罪行为的力度,还便于林业事业的管理。

(三)其他法规依据

2002年《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发[2002]17号)、《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》(国办发[2002]56号)明确规定,要进行综合行政执法改革,相对集中行政处罚权。2004年11月,国家林业局制定了《实行林业综合行政执法的试点方案》,选择11个省的21个县级林业行政主管部门进行相对集中行政处罚权的试点。2005年国家林业局发布《国家林业局继续开展第二批林业综合行政执法试点工作》文件,第二批试点在27个省、自治区、直辖市的142个县级单位进行,按照政策制定职能与监督处罚职能相对分开,监督处罚职能与技术检验职能相对分开,“权责一致”、“精简、统一、效能”等基本原则进行。开展相对集中行政处罚权工作,保证全面、正确地实施《行政处罚法》,促进政府和政府各部门严格依法行政,进一步规范行政执法行为,提高依法办事的能力和水平。

三、思考之三:目前林业综合行政执法改革存在的问题

我国开展林业综合行政执法改革效果明显,取得了五大成果:一是解决了多头执法和重复执法的问题;二是提高了行政执法效率,降低了执法成本;三是加大了行政执法力度,提高了行政案件办理的质量;四是林区治安状况进一步好转;五是执法监督体制和执法保障体制初步建立。但改革依然存在一些问题。

(一)“法治”思想不牢固,依法行政认识不到位

目前,许多执法人员还有很深的“人治”观念,习惯于行政命令,红头文件,重政策、轻法律。从主观方面,不情愿、不积极主动地研究依法行政,有的将经济管理与依法行政对立起来,从而导致一些执法部门和执法人员不依法定程序办事,行政行为随意性大。对本行业的法律、法规学习不够,认识上模模糊糊,工作时把握不准,依法行政的意识和能力较差。(二)行政处罚手段不规范

实行林业行政处罚的目的是为了教育公民遵纪守法,以维护良好的林业行政管理秩序,保护环境,促进经济发展。然而,《行政处罚法》和《林业行政处罚程序规定》虽然对林业行政处罚作了严格规定,但在实际运用林业行政处罚手段时还很不规范,随意性较大,突出表现为罚款中的“乱”和处罚力度上的“软”,“重处罚,轻管理”,罚款过后违法行为并没有得到纠正。

(三)执法人员素质不高,行政执法不到位

林业综合行政执法活动是依法行政的集中表现,其执法水平和效果,直接反映林业依法行政的整体能力。林业综合行政执法活动表现为一个个具体行政行为,而具体行政行为是否合法、合理,与作出和执行具体行政行为的林业综合行政执法人员的素质有很大关系。综合执法涉及面广、范围大,但由于执法人员来源不同,工作能力、业务水平、政治素质等参差不齐,导致执法难度大。所以,提高执法队伍素质是当务之急;行政执法不严格,滥用自由裁量权、违反法定程序执法、处罚过轻现象时有发生。执法部门只追求实体的正确,而不顾及程序方面的具体规定,先处罚,后取证,不告知当事人违法事实、处罚依据和理由,不交待当事人应有的申辩权、申请行政复议权和提起行政诉讼的权利等。同时,执法责任制有待进一步完善,应加大制度执行力度,对违反制度的行为要追究责任并给予相应的处罚。

(四)执法监督机制和制度不健全

目前,监督执法的机制尚未形成,监督体系不完善,对行政执法缺乏监督,不能有效防止执法不严,执法不公、徇私枉法、执法犯法等现象的发生。执法监督工作存在的不足和缺陷,主要表现为:

1、监督方式单一,缺乏科学性。未能发挥其应有的整体作用,往往不重视事前、事中监督,案件发生后才进行处理,不能防患于未然。往往不重视经常性监督,从而不能及时发现问题,处于消极被动的地位,没有起到应有的监督作用。

2、监督制度落实不到位。一是评议考核制度仍是一个薄弱环节。奖惩不明,影响了行政执法责任制的落实。二是罚款分离制度落实难度较大,有的没有实行真正意义上的“分离”,仍由执罚人员自收,有的将罚没收入直接用于人员工资和业务经费等。三是对规范性文件备案审查制度没有认真实行,对具体行政行为的监督缺乏力度。

3、执法监督机构不健全。各级林业行政主管部门的法制工作机构应是专职的执法监督机构,但目前法制机构的设置和人员配置与当前日益繁重的工作任务不相适应。大多数都没有设立单独的法制机构或没有专职从事监督工作的人员。四、思考之四:林业综合行政执法改革的法律对策

针对上述问题,应加强执法和执法监督队伍建设、加大执法力度、加强执法监督检查、促进严肃执法和文明执法,以实现依法行政、依法治林和依法兴林的目标。

(一)提升林业的法律地位,健全林业综合行政执法的法律法规

在新时期,应该以法律形式确定林业在生态建设中的首要地位和在可持续发展中的重要地位,改变林业法律法规在社会上影响不大,不能引起足够重视的局面。林业方面的立法是林业行政执法依托的基础,没有完善的林业法律体系就不可能做到有法可依。林业综合行政执法的立法工作要针对目前我国林业综合行政执法所面临的一些迫切需要解决的问题,从法律、法规和规章中的空白规定入手,增加一些具体的行政执法程序性规定,改变立法对林业行政执法力度规定不够、原则性不强、不易操作的状态,增加一些林业行政主管部门的义务性规定和违法处理方面的规定,将林业综合行政执法真正置于严格的法律规范之下。同时对相互矛盾的规章和规范性文件进行及时的清理,统一明确执法人员的行政执法权限、内容和执法责任,解决林业综合行政执法的可操作性和实用性方面的问题。(二)进一步提高思想认识,增强法治观念

进一步提高林业综合行政执法人员,尤其是提高各级林业领导干部的思想认识和法制观念,是搞好林业行政执法工作的关键和重要前提条件。不学法,不懂法,就谈不上依法行政。要加强对宪法和法律、法规的学习,熟悉法律、法规,善于运用法律、法规解决问题。要把法律基本知识的学习纳入各级林业领导干部和综合执法人员培训的重要内容,要把领导干部和执法人员的理论学习和法律素质作为考核和任用干部和执法人员的一条重要标准。提高林业执法人员的整体水平,以适应全面推进依法治林的需要。(三)明确和严格执法程序、执法时限

林业综合行政执法应严格按照《行政处罚法》和《林业行政处罚程序规定》进行,一般应具备公示、明示、执行、结束、回访等几个程序,要严格遵守,不能颠倒、省略。一是信息公开,即林业综合行政执法者应将执法活动的有关情况和资料全部公开;二是亮证执法。即执法者首先应向行政相对人出示合法的执法证件,以辨明其身份;三是认真履行告知义务。告知当事人作出行政处理决定的事实、理由、依据及依法享有的权利,给予当事人以陈述、申辩、要求听证、提起行政诉讼的权利;四是遵守时限。将行政处理决定按规定的程序、方式向当事人送达并依法取得送达回证,提高行政执法的效率和准确性。

(四)加强林业综合行政执法队伍建设

在提高林业综合行政执法人员素质方面,笔者认为可以借助国家公务员制度的推行办法,对林业综合执法人员通过公开招考,择优录用、严格考核和培训;通过公开招聘,吸收素质好,有较高文化层次的林业行政执法人员,;组织所有执法人员进行执法资格考试,实行执法资格年检制,加强执法资格的管理;对林业综合行政执法人员进行法律知识和业务知识的培训,不断提高执法人员的业务水平。同时加强对执法人员的思想和职业道德教育,增强行政执法的责任心,并严格执行执法人员晋升、奖惩制度和措施,努力建设一支思想素质、法律素质、业务素质过硬的执法队伍,为林业依法行政奠定良好的基础。

(五)强化林业执法监督,完善执法监督机制

应按照依法治林的要求,建立健全有效的制约监督机制,加大林业综合行政执法监督的力度,使行政权力在有效的监督之下,确保严肃、公正的执法。

1.切实加强内部的层级监督。林业执法的内部监督,一是指,上级林业行政主管部门对下级林业行政主管部门以及对其所属的执法部门的行政执法全过程进行的监督,二是指,担负具体行政执法职责的部门对于本部门及执法人员的具体行政行为进行的监督。要做到依法行政,关键要从行政执法部门内部抓起,应根据《行政复议法》和《林业行政执法监督办法》等法律法规的规定,建立保证执法监督有效运作的工作制度,将执法监督工作逐步制度化。

2.完善执法监督的形式。推行林业行政执法责任制,严格界定林业行政执法的机构和执法人员的执法权限、执法方式和责任;健全评议考核制,不只在组织部门、人事部门等进行考核,各级人大和社会公众也应该参与到考核中;推广行政执行公示制,将林业行政执法的职责、程序办案期限等向社会公开明示,进一步规范执法行为;要实行定期交流和轮岗制度。执法部门的负责人要定期交流,重要岗位执法人员要定期轮换;建立错案追究制度和侵权赔偿责任制度,在林业行政主管部门及其执法机构的内部加强监督,达到自我约束和制约的目的;要完善和落实行政处罚听证制度、复议制度、审批权限分解制度、处理重大事项及规范性文件备案制度。使上级机关和本机关及时了解和掌握执法中存在的问题,发现错误、纠正错误。

3.加强各级党委、人大、新闻舆论监督与群众监督。各级林业综合执法部门要定期向当地党委、人大、政府汇报林业综合执法的情况以利于执法监督;新闻媒体也应主动地通报林业综合行政执法的情况并进行跟踪调查,对执法中的问题及时曝光,并进行限期整改,同时也利于及时查处新闻媒体披露的林业案件;由于林业案件本身固有的普遍性、分散性和隐蔽性的特点,打击破坏森林资源犯罪行为的大多数案件都是由群众采取不同方式举报的,因此应落实受理群众举报、投诉、控告制度,及时处理行政相对人的举报、投诉、控告,对确实存在的问题要及时纠正。保障林业行政执法公正、合法、有效进行。

4、突出法制工作机构的监督作用。加强林业法制工作建设,实行执法机构与执法监督机构相分离的制度是当前搞好林业执法的客观需要,各级林业行政主管部门应当根据国务院在机构改革中提出的强化执法监督职能的精神和本地实际需要,确立本机关法制工作机构或者配备专人,具体组织、承担对林业综合行政执法的监督工作,使执法监督工作日常化。要重视和发挥法制工作机构的作用,改革执法监督模式,扩大监督渠道,对林业综合行政执法行为实行“查、审、批”三权制约制度,将过去“一勺烩”模式,改变为“三级会珍”模式,将执法人员调查、法制机构审核、领导审批列为必须程序相对分离,对行政权力实行制衡和分离。要通过有效的监督,制衡自由裁量,及时纠正和严肃查处违法违纪行为和行政执法中的不正之风。

我国林业正处在由以木材生产为主向以生态建设为主的历史性转变时期,各级林业行政主管部门切实转变职能,加强林业行政执法,提高依法行政水平,已成为形势发展的必然要求。开展林业综合行政执法改革是加强和规范林业行政执法的必然选择,是实施依法治林的重要组成部分。它有利于建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的林业行政执法体制。它对于加强森林资源的保护和管理具有十分重要的意义。

参考文献

[1]任中杰.行政法与行政诉讼法学[M].北京:中国政法大学出版社,1999年版[2]姜汉辉许星龄.推进林业综合执法改革有关问题的思考[J].森林公安,2004(6)[3]池永东.关于实行林业综合行政执法问题的探讨[C].2004年中国法学会环境资源法学研究会年会论文集

[4]段海明.林业行政执法改革的探讨[C].2004年中国法学会环境资源法学研究会年会论文集

[5]沙海民.浅谈依法治林与林业立法、执法、执法监督[C].2004年中国法学会环境资源法学研究会年会论文集

[6]顾向一.论我国林业行政执法现存问题及其对策[C].2004年中国法学会环境资源法学研究会年会论文集

[7]汪武勤吴陶.林业综合行政执法初探

范文3:关于实行林业综合行政执法问题的探讨

关于实行林业综合行政执法问题的探讨

陈冲我国行政机关的行政执法不同程度的存在执法机构职能交叉以及执法人员执法不到位、执法扰民等问题,解决这些问题的有效措施是实行综合行政执法。由于历史的原因,我省林业行政执法也存在上述问题,本文就林业综合行政执法提出一些看法,供探讨。

一、我省林业行政执法体制的现状

根据《森林法》的规定,县级以上地方人民政府的林业主管部门主管本地区的林业工作。我省除少数几个区外,省、市、县人民政府普遍设里了林业主管部门.各级林业主管部门根据工作的需要,将不同的职能分解到各处、科、股行使。其中承担林业行政处罚职能的机构有:林政资源管理、森林公安、林业站、林业检查站、野生动物管理、种苗管理、森林病虫害防治和植物检疫,营林管理、林业规费征收管理等9个机构。其职能列表如下:机构名称承担的林业行政处罚职能:林政资源管理机构对盗滥伐林木,非法猎捕野生动物,违法运输木材,野生植物及其产品,违法经营加工收购木材、野生动物,违法征占用林地,违法毁林开垦、采石、采矿、采土、采种、采脂等破坏森林资源的行为予以行政处罚;森林公安机关对盗滥伐林木,非法买卖林业证件,违法收购木材,违法毁林开垦、采石、采矿、采土、采种、采脂等破坏森林资源的行为予以行政处罚:林业站对辖区内盗滥伐林木,非法猎捕野生动物,违法运输木材,野生植物及其产品,违法经营加工收购木材、野生动物,违法征占用林地,违法毁林开垦、采石、采矿、采土、采种、采脂等破坏森林资源的行为予以行政处罚;林业检查站对违法运输木材,野生动物及其产品的行为予以行政处罚野生动物管理机构对非法猎捕野生动物,违法运输野生动物及其产品,违法经营、加工,收购野生动物及其产品,非法采集野生植物的行为予以行政处罚;林木种苗管理机构对非法生产、经营、采集种子和破坏种子资源的行为予以行政处罚:森林病虫害防治和植物检疫机构对违反森林病虫害防治和植物检疫的行为予以行政处罚:营林管理机构对未按时完成更新造林,造林面积未达到50,成活率未达到55%的行为予以行政处罚:林业规费征管机构对偷漏林业规费的行为予以行政处罚。

林业主管部门这样分配林业行政处罚职能必然产生以下几个问题:一是林业主管部门内部执法机构和执法人员多。各级林业行政主管部门承担林业行政处罚职能的机构除上述9个机构外,还有设在林业部门的森林防火、绿化、山林纠纷调处等3个机构(有的还有林政稽查、保护区管理)在行使林业行政处罚权。据统计,我省己取得林业行政执法证的林业工作人员有5300多人,加上森林公安的1900多干警,全省从事林业行政执法工作的人员达7200多人。二是各执法机构的职能相互交叉。特别是林政资源管理、森林公安、林业站、林业检查站、野生动物管理机构之间,执法职能严重交叉。这些机构之间又互不隶属,业务之间没有领导与被领导,指导与被指导的关系,所以在行政案件的管辖上容易发生扯皮、争执和重复处罚的现象,严重地损害了林业主管部门的执法形象。三是执法力量配置不合理。林业主管部门将林业行政执法职能按业务管理范围划分后,各机构都配置林业行政执法人员,同时又受人员编制的限制,各机构执法人员的人数都不能满足执法任务的需要,平时忙于业务和事务,对违法行为的查处时紧时松,管一块漏一块,给不法分子造成可乘之机,不利于维护正常的林业生产秩序。四是执法人员素质1待提高.由于执法机构多,各机构对人员的要求不一,林业主管部门无法统一把握执法人员的进人关,造成执法人员素质参差不齐。

二、改革现行林业行政执法体制的必要性和可行性

不可否认,现行的林业行政执法体制对保护我省森林资源的安全,打击各类破坏森林资源的违法犯罪行为做了许多贡献。但随着社会主义市场经济的建立和发展,随着林业改革的逐步深入,现行的林业行政执法体制已不能适应新形势发展的需要。

1、政府机构改革要求改变现行的林业行政执法体制.

精兵简政,提高效率是政府机构改革的主要目的。林业主管部门作为各级人民政府的组成部分,关于实行林业综合行政执法问压的探讨精减机构,缩减人员是必然的趋势,林业行政执法机构多,人员分散的现象,在机构改革中必然要受到冲击,林业主管部门不可能再将一个职能重复交由几个机构同时行使,政府机构改革要求林业主管部门调整机构和职能设置,精兵简政,提高效率。

2、林业分类经营改革要求改变现行的林业行政执法体制.

我省林业分类经营改革已进入实施阶段,林业分类经营要求林业主管部门,对公益林和商品林采取不同的管理办法,公益林要管住,商品林要搞活。而我省现行的林业行政执法主要是集中在木材流通环节中,采取路上检查这种静态的、被动的管理模式。这种管理模式,不可能管好公益林,反而会把商品林管死,不能适应现代林业发展需求,因此需要建立一种新的林业行政执法模式。

3、实行源头管理要求改变现行的林业行政执法体制.

福建省人大常委会颁布《福建省森林条例》规定,2002年1月1日起全省木材市场全面放开,林业部门不再承担商品木材统一进山收购的任务,木材产销将直接在山场进入市场。这一新的形势对现有的在计划经济时代建立起来的森林资源管理体制带来严竣的挑战.森林资源管理依靠省政府增设林业检查站,在道路上拦车检查已是不可能,靠林业主管部门加大力度,严查木材经营加工企业也不现实,必然遭到木材经营加工单位的反对。因此需要建立一个新的林业行政执法体制.

4,1998年九届全国人大常委会对《森林法》进行了修改,2000年国务院重新颁布施行了《森林法实施条例》.

修订后的《森林法》和新颁布施行的《森林法实施条例》规定,除森林公安机关可以代行《森林法》第39条,第42条、第43条、第44条规定的林业行政处罚权外,林业行政处罚权全部由县级以上林业主管部门行使,取消了原《森林法实施细则》林业行政处罚权可以由县级以上林业主管部门委托其他单位行使的规定.《野生动物保护法》、《种子法》、《防沙治沙法》也规定对违反《野生动物保护法》、‘种子法》、《防沙治沙法》行为的行政处罚由县级以上林业主管部门决定。这些法律规定为林业主管部门集中林业行政处罚权,实行林业综合行政执法提供了法律依据。

5.2002年《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发【2002117号)、《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》(国办发【2002156号)明确规定:要进行综合行政执法改革,相对集中行政处罚权.

特别是党的十六届三中全会又进一步明确指出:要改革行政执法体制,相对集中行政处罚权,推进综合执法试点.这是我们建立林业综合行政执法体制的政策依据.三、我省林业综合行政执法试点的模式

今年11月,国家林业局从贯彻落实党的十六届三中全会精神和《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》的高度出发,制定了《实行林业综合行政执法的试点的方案》,选择11个省的21个县级林业行政主管部门进行相对集中行政处罚权的试点。国家林业局确定了三种试点形式,第一种是将现有的林政资源执法队伍明确为林业综合行政执法机构:第二种是将现有的森林公安队伍明确为林业综合行政执法机构;第三种是根据实际情况重新组建林业综合行政执法机构.成立林业综合行政执法机构后,其他机构不再承担查处林业行政案件职责。我省永安市被定为第一种形式,南靖县被定为第二种形式。永安市拟以现有林政资源管理机构、林业检查站和林业站为基础,通过考核,择优选用现有执法人员,组建林业行政执法大队。执法大队行政隶属林业局管理,业务归林政资源管理机构管理和指导。基本方案是:大队内设稽查股和综合股,下设15个稽查中队,其中道路检查站中队2个,直属中队1个,并按乡镇设12个中队,机构规模80人。除县森林公安分局仍行使《森林法》授权的第三十九、四十二、四十三、四十四条林业行政处罚权外,林业法律、法规、规章规定的林业行政处罚权都由林业行政执法大队实施,其他机构不再承担查处林业行政案件的职责。南靖县拟以现有森林公安队伍为基础组建林业综合行政执法大队.同时将林业检查站和林业站的行政执法业务划给林业综合行政执法大队统一管理,由林业综合行政执法大队统一实施林业法律、法规、规章规定的林业行政处罚权。其他机构不再承担查处林业行政案件职贵.基本方案是:大队内设法制科和监督科,并将全县重新分成6个辖区,林业行政处罚案件按辖区管理,下设7个中队(其中1个是检查站中队),规模为97人。据调查反映,这两种综合执法形式各有其优缺点。

以林政资源管理机构为主的林业综合行政执法形式的优点是:改革的成本比较小,因为现有的林业检查站和林业站基本是由林政资源管理机构管理,综合执法的人员机构不要做大的调整.缺点:一是执法威信有待于进一步的提高;二是管理职能与监督处罚职能没有分开.

以森林公安为主的林业综合行政执法形式的优点是:执法威信高.缺点:一是森林公安现有干誉人数有限,许多林业行政处罚工作仍需要其他林业行政执法人员参与,会出现同工不同酬的现象:二是森林公安的最终归属尚未定论,林业行政处罚工作过分依靠森林公安,万一以后森林公安被地方公安收回,林业行政处罚工作可能出现空挡.

因此,理想化的模式应是第三种模式,即根据实际情况重新组建林业综合行政执法机构。它的优点:一是能真正实现“两个相对分开”、“权责一致”、“精简、统一、效能”的改革原则。二是有利于林业行政处罚的专业化,有利于林业主管部门对林业行政执法工作的管理.三是有利于今后林业机构的改革.实行综合执法是执法管理的必然趋势,如果林业部门没有一支自己的专门执法队伍,在今后的机构改革中,政府可能根据《行政处罚法》第十六条的规定,将林业行政处罚权决定给其他行政机关行使。因此,按第三种模式重新组建林业综合行政执法机构,及可以加强林业行政执法力量,又可以避免因担心森林公安的归宿问题对林业行政处罚工作带来的影响,还可以为今后林业机构改革打下基础。四、组建林业综合行政执法机构要注意的几个问皿

1、要真正解决执法机构多,行政处罚权职能交叉的问题,不能因成立一支新队伍,造成多一个职能交叉.

组建林业综合行政执法机构后,林业主管部门原来所有享有林业行政处罚权的机构不再行使林业行政处罚权。法律、法规赋予林业主管部门的行政处罚权统一由林业综合行政执法机构行使。其它管理机构在行使管理权过程中发现违法行为的,应向林业综合行政执法机构报告,由林业综合行政执法机构根据违法行为的事实和情节,依法进行查处。

2、要处理好与森林公安机关的关系.

《森林法》第二十条授权森林公安机关可以代行《森林法》第39条,第42条、第43条、第44条规定的林业行政处罚权。所以,组建林业综合行政执法机构不宜否定森林公安机关行使这些林业行政处罚权的权力,但要防止夸大森林公安作用,扩大森林公安机关行使林业行政处罚权的范围。林业行政执法要以林业综合行政执法机构为主,森林公安机关主要起保障作用。3、要明确与林政资源等管理机构的关系.

林业综合行政执法机构是实施林业行政处罚权,处理林业行政案件的专业机构,不参与日常的林业行政管理工作.林政资源等管理机构实施法律法规授予林业行政主管部门的行政管理权,不参与林业行政处罚工作,实现“两个相对分开".

4、要整编好林业道路检查站和林业站两支队伍.

林业综合行政执法机构建立后,林业道路检查站应作为林业综合行政执法机构的一支执法队伍,专门负责木材运输检查工作。林业综合行政执法机构的主要力量应放在山场的源头执法,其人员主要来自林业站,力量配置可以根据各地的实际情况,采取分乡或者分片组建基层林业综合行政执法队伍。进行林业综合行政执法改革是一项全新的工作,目前尚未有可借鉴的经验,而且涉及人员、机构和编制的调整,为此建议:一要加强对林业综合行政执法工作的领导。从国家到地方要成立林业综合行政执法改革领导小组,具体指导、协调林业综合行政执法改革工作。二要保证必要的改革经费.实行林业综合行政执法改革,是对现有林业行政执法队伍的调整,无论采取哪种形式,都涉及林业行政执法队伍装备、设备的添置、更新问题。因此,要给予必要的资金支持,以保证试点工作的顺利开展.三要抓住贯彻中共中央国务院9号文件的有利时机,解决林业综合行政执法机构的编制和经费问题.国务院或者省级人民政府如能明确林业综合行政执法机构的法律地位,今后各级林业主管部门与各级编委、财政部门协调时就有一个明确的依据。