搞好县级财政预算执行审计

范文1:搞好县级财政预算执行审计

如何进一步搞好县级财政预算执行审计,我认为应从深化财政改革、完善财政制度、促进财政增收、优化支出结构、提高财政资金使用效益的角度统筹考虑;以“揭示问题、规范管理、促进改革、提高效益、维护安全”作为财政审计的工作思路,在审计内容、审计方式和审计结果上有所创新、有所作为、有所突破,以充分体现财政预算执行审计的宏观性、针对性、效益性和时效性。

一、县级财政预算执行审计存在的主要问题

开展财政预算执行审计必须紧紧围绕服务政府、加强预算监督和管理的目标,树立“大财政,大预算”和服务大局、服务决策、服务宏观的理念。目前的预算执行审计在实践中存在的突出问题是:

(一)资源与任务、目标的不匹配性

首先是审计部门人力和人才资源的不足。审计资源有限,影响和制约着预算执行审计的质量和成果。目前,县级审计部门普遍存在审计力量不足与审计任务繁重的矛盾,特别是一线审计人员更少,现有人员知识结构老化,专业结构不合理。

其次是审计法规资源的单薄。不少法规、制度滞后,操作弹性大,违规纠正措施不明确。基层审计人员在工作中经常对一些不合理的事项难以定性,制约对问题的完整揭示和审计意见的完整表达。

(二)未树立宏观财政审计理念,审计越位与缺位并存

审计中,把过多的精力放在财政、地税部门的财政、财务审计上,没有把预算编制、预算调整、临时追加预算和财政决算作为审计的重中之重,忽略了对预算管理体系外的其他政府资金的审计,尤其是对预算重要组成部分的“一级”和“二级”单位的审计,致使审计范围不广,内容不全,审计“越位”与“缺位”并存。

(三)审计“主题、重点”不突出,审计报告利用价值小

现行财政预算执行审计,无论是从宏观上,还是从微观上把握审计方向不够准确,没有真正突出党委、政府最关注的问题,没有真正涉及人民群众切身利益的问题。而是把主要精力放在纠正会计帐务处理、核实票据真实性等问题上,从而导致“胡子眉毛一把抓”等现象。工作中出具的审计报告,反映一般性问题较多,反映宏观性问题较少;就事论事的评判较多,宏观性建设意见较少,缺乏整体性、宏观性和前瞻性,审计报告可利用价值小。(四)审计“主体、客体”的特殊性,导致审计人员畏审厌审

一是在现行审计体制下,地方审计机关实际上是地方政府的一个内审机构,开展同级财政预算执行审计的主体是政府,主观上审计人员存在畏审情绪;二是开展预算执行审计的客体是财政部门,由于地方财力有限,审计经费预算严重不足,客观上审计人员存在畏审情绪;三是财政预算执行审计年年揭露的都是类似的、共性的问题,是县级审计陷入“屡查屡犯”的怪圈,在一定程度上严重打击了审计人员的工作积极性,久而久之产生了厌审情绪。二、搞好县级财政预算执行审计应从审计内容和审计方式上进行创新

目前本级预算审计对象众多,在审计人力、财力、物力和时间等审计资源有限的情况下,不能责备求全、面面俱到,而是要分清轻重缓急,突出重点。审计要从微观入手、宏观着眼,注重抓具有普通性、倾向性、苗头性的问题,以便为政府宏观决策提供依据。紧紧围绕本级政府经济工作中心,切实保证财政预算的资源配置、收入分配和稳定经济等职能的有效履行,为政府执行预算和人大监督预算执行提供情况和信息,充分发挥审计部门在宏观调控中的作用。当前应在审计内容和方式上进行创新,突破,具体应做好以下工作:(一)财政预算执行审计在内容上应注重四个突出,实现四个促进1、突出民生审计,促进经济和谐发展。

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一是认真抓好农民健康工程、村村通工程、农村教育培训工程、农村环境整治工程、新农村建设等各项涉农专项资金的跟踪审计监督,确保专款专用,保障广大农民的切身利益及农村和谐发展。二是认真开展社保资金的审计监督,确保社会保障基金的安全与完整,保障广大参保人员的切身利益和社会的和谐稳定。

2、突出效益审计,促进资金效益发挥。一是深化固定资产投资审计,拓展审计内容,力求在效益审计方面有更大突破。二是抓好财政有关重点建设项目专项资金的绩效审计,如中央、省下达的拉动内需资金、财政扶持企业发展等资金的审计监督,努力提高有限财政资金的使用效益,推进财政绩效管理水平不断提高。

3、突出管理审计,促进财政规范管理。一是加强政府采购管理审计,加大政府采购管理力度,全面深化政府采购制度改革,不断完善政府采购管理办法,坚持管采分离和预算约束,进一步强化和实现依法采购,强化监管和运行机制,提高政府采购效率和质量。二是加强部门预算管理审计,推进建立部门预算责任制度,建立健全预算编制、执行和监督相互协调、相互制衡的新机制。三是加强收支两条线管理审计,确保部门单位的一切收支全部纳入预算,严格治理一切账外收支和“小金库”行为。四是加强国库集中支付管理审计,增强财政对重大支出项目的监管,充分提高有限资金的使用效益。五是加强国有资产管理审计,推行建立预算与资产相结合的管理模式,切实提高资产管理效益。

4、突出风险审计,促进财政良性运转。一是加强对县本级财政运行中收入风险、债务风险、担保风险、融资风险的审计监督,进一步增强财政风险防范意识。二是加强县级部门预算单位财务运转状况的审计调查,全面摸清部门预算执行情况及其家底状况,揭示部门财务管理漏洞,剖析存在原因,从源头上防范财务风险。

(二)财政预算执行审计方式上应注重四个结合,实现四个转变

1、坚持由收支审计相结合,到向支出审计为主的转变。针对县级非国有企业所占比重较大,个体私营税收占有较高份额这一特点,普遍开展税收审计难度较大,加之当前县级审计机关人员较少这一状况,县级财政预算执行审计在坚持收支审计相结合的基础上,除有重点地开展收入专项审计外,审计的工作重心应向支出审计为主转变,加大财政预算资金使用、管理及其效益审计的力度,努力促进财政资金使用效益最大化。

2、坚持由审计与审计调查相结合,到向以审计调查为主的转变。如我局2008年进行的本级预算执行审计搞的房地产商开发项目纳税情况、2009年进行的土地使用税的审计调查就选题准确,调查结果得到县政府、县人大的好评,县政府及时出台了相关的制度。因此,要积极推行行业性、系统性的审计调查方式,改变过去由单一项目审计转变为综合项目整体推进,做到有重点地查问题与有针对性地提建议,不断增强审计成果的影响力和辐射面,更好提升审计质量,促进各方重视财政审计工作。

3、坚持由传统审计与计算机联网审计相结合,到向计算机联网审计为主的转变。在传统审计技术基础上,应根据财政审计数据量大、面广、且相对稳定的特点,努力转换审计的思维方式,充分运用审计数据的多维分析技术,积极探索构建财政审计总体分析模型,力求站在一定高度上把握总体,查出问题,真正实现从瞎子摸象转变为把握总体,从进点后摸索线索转变为带着线索进点这一崭新的审计方式转变。积极利用联网审计的功能,详细分析联网单位电子数据的特点和规律,认真加工整理,充分发挥财政财务电子信息化管理系统平台作用,实施联网审计和动态财政监督,不断提高财政管理和审计监督的效能,促进部门单位加强财务核算,建立健全内部控制制度,不断规范财政财务收支行为,促进财政财务良性运转。

4、坚持由财政总预算审计与部门单位预算审计结合,向部门预算审计为主转变。在把握财政预算执行总体情况审计的基础上,应把财政审计的工作重点和精力放到部门预算执行审计上去,进一步扩大财政预算资金审计的覆盖面,充分发挥财政预算执行审计的监督职能作用。

三、审计效果上应注重四个加强,实现四个扩大。(一)加强审前调查,着力扩大审计质量成果切实做好审前调查工作,认真选择确定好财政审计的重点专题和内容,研究编制好财政审计的工作方案,大力促进财政审计质量的提高,确保财政审计能做到常审常新。在重点专题选择上,集中反映带有普遍性和倾向性的突出问题,特别是要揭露影响财政资金使用效益的问题,揭露体制、机制和管理方面存在的主要问题等,突出重点,与时俱进。因此,一方面要着眼全年布局,在排定年度审计项目计划时,就要考虑围绕财政审计这一中心项目,安排好配套项目,以拓展审计范围,扩大财政审计的深度和广度。另一方面围绕财政“重点、热点、难点”的问题,确定每年财政审计工作新的侧重点,注重把政府关心、人大关注的问题纳入到审计方案中去。

(二)加强组织领导,着力扩大审计资源力量

财政审计是一项全局性的工作,必须强化组织领导,明确工作任务、审计程序和审计要求,使有限的审计人力资源发挥最大的效能。一是成立“同级审”审计小组,由主要领导亲自挂帅,集中人员,集中时间,集中精力开展同级审。二是细化工作目标,明确分工任务,建立审计分组,对各分组具体工作任务和职责进行细化,保证整体审计工作目标落到实处。三是严格审计要求。坚持“统一计划、划定范围、分工审计”的原则,加强协调合作,做到不重不漏。四是规范审计工作程序要求。坚持依法审计,严格按照审计方案和法定程序开展各项审计工作。

(三)加强创新协调,着力扩大审计效率效果

一是要紧紧围绕政府工作中心,服务经济发展这个主题开展好财政预算执行审计,注重宏观效应,突出审计重点,着力发挥审计卫士和谋士的作用,努力使审计结果取得政府最大的支持和肯定。二是要紧紧把握人大以及人民群众所关注的热点、难点、焦点问题开展好财政预算执行审计,注重国家法律法规政策执行和各项惠民政策落实情况的检查,突出民生审计,着力提高财政预算执行审计工作报告份量,以取得人大的广泛关注和社会各界的支持。三是要紧紧跟住财税改革和管理动向开展好财政预算执行审计,注重审计创新,突出管理效益审计,全面促进财税管理工作科学化、规范化、精细化和制度化。(四)加强整改公示,着力扩大审计效应

一是加大审计检查执法力度,在对重点问题、重点部门、重点事项审计处理上,做到该严肃处理的要严肃处理,真正发挥审计的震撼力;二是加大审计决定和报告的执行力度,对审计出具的报告和决定,必须按时保质地执行到位,保证审计整改工作真正落到实处。三是要加大审计公示力度,扩大审计结果公告范围,充分提高审计的影响力。

范文2:浅谈搞好预算执行审计的思路

浅谈搞好预算执行审计的思路[日期:201012]来源:转载作者:[字体:大中小]

【摘要】预算执行审计是审计机关的第一要务,本文试从认清目标、细致调查、突出重点等五个方面,阐述搞好预算执行审计的思路,强调加强责任追究制度的建设,能够有效推动预算执行的公开、公正、透明,全面提高审计人员的审计能力,是搞好预算执行审计的重要保障。

【主题词】预算执行审计责任追究审计能力

新修订的《审计法》明确规定各级人民政府向本级人大常委会提出的审计工作报告,应当重点报告预算执行的审计情况。预算执行审计作为永恒的主题,不仅领导关心、社会关注,也是法律赋予审计机关的首要职责。这就要求各级审计机关,要把审计的重点放在财政预算执行和决算的真实性、合法性、规范性上,突出对财政资金运行过程、质量和结果的审计,努力审深审透,确保审计结果客观公正、实事求是。

预算执行审计提升了审计地位,扩大了审计影响,在维护国家财经法纪、治理市场经济秩序、规范财政资金运作等方面起到了积极作用,并取得了较好的效果。但随着我国经济体制改革的不断深化和市场经济条件下公共财政框架的构建,如何适应财政预算体制改革,进一步深化预算执行审计,更好地发挥审计的监督服务作用,值得我们认真研究和思考。笔者从以下五个方面,浅谈搞好预算执行审计的思路。

一、审计最终目标要“准”

审计目标,主要是解决为什么要审的问题。审计目标是审计工作的出发点和归宿。目标明,思路才清。搞好预算执行审计,首要的就是找准审计的最终目标。通过审计查处违反财经法规的行为,促进整改,只是手段和形式,而不是审计的最终目标。最终目标的确定,应从宏观层面出发,结合服务理念的要求,切实提高单位内部管理水平,切实为领导决策提供可行性的审计建议。预算执行审计的目标随着预算体制不断发展的进程,大致经历了三个阶段。主要表现在:

一是摸清家底。最初阶段(10多年前),我国的财政制度从计划经济模式逐步走向市场经济模式,从单一的财政包干制逐步转向分税制改革,寻求更为合理的财政资源分配模式。这阶段,财政预算制度刚刚建立,只按功能分类提供,不反映各部门的总预算,不反映具体的预算收支项目和支出控制数,不反映所有的收支活动。对于经济转型过程中的审计工作,主要以查错防弊为主要目标,预算执行审计还处于尝试和试点阶段,审计的目标也不够明确,雷同于财务收支审计的目标。摸清家底成为审计工作的通用目标,这也与当时的财政环境相一致的。即从核实预算执行单位收支情况入手,审查收入和支出的真实性和合法性,查出违法违规问题,促进单位进行整改,最终是减少以至消灭这些突出的问题。

二是规范管理。近年来,随着我国社会主义市场经济的发展,市场在资源配置中起基础性作用。财政体制改革不断深化和完善,逐步建立了公共财政的框架体系,人大常委会对政府财政监督的力度也不断增强。预算管理相对比较粗放,具体的支出管理和支出效率相对比较薄弱。预算执行审计还处于摸索和总结经验阶段,实现了由收入审计与支出审计并重向以财政支出审计为重点的转移,审计的目标也开始转化,通过审计发现预算执行单位管理方面存在的薄弱环节和突出问题,督促、推动单位加强管理,建立和健全内控制度,落实责任,提高管理水平。开始关注资金使用的经济性、效率性、效益性,是这个阶段最鲜明的特征。

三是完善体制。2000年以后,我国开始了部门预算的改革,建立起以部门预算为主导的预算编制制度。改革的重点涉及到扩大预算范围,实行包括部门所有收支的综合预算;改变编报方法,实行“一个部门一本预算”;细化编制内容;规范审批程序等。预算执行审计的范围同步扩大,审计的内容更加丰富,已经达到更高的层次,审计对预算执行的监督职能也有所强化。预算执行审计的目标定位更加准确、科学,即为最终目标,也是最理想阶段的目标,要从制度和体制上解决存在问题。具体地说,通过审计,反映和揭示预算执行中存在的问题,为加强预算管理提出有针对性的切实可行的建议,以便于政府解决这些问题。不断深化财政体制改革,建立公共财政管理体制,建立科学、规范、透明的预算管理制度,提升审计监督的层次和水平,促进财政职能的更好发挥,保持国民经济的健康发展。二、审前调查工作要“细”

预算执行审计工作,往往时间紧、任务重、要求高。在审计资源有限的情况下,只有突出重点,才能保证预算执行审计的质量和成果。因此,搞好预算执行审计的审前调查工作,显得至关重要。审前调查工作做细,可以让审计人员站在更高的角度俯瞰全局,拓宽思路,有的放矢地实施审计,起到事半功倍的效果。今年审哪些部门和单位,明年又审哪些部门和单位,需要有全局性、计划性、针对性。要紧密围绕党委政府的中心工作,通过走访有关部门,与群众交流,了解当年财政安排的预算支出结构、重点支出方向,掌握领导重视、群众关心的经济发展中的热点、焦点问题,认真进行调查研究,将涉及到的重点部门、项目、资金列为审计对象。一些长时间没有审计的部门和单位也应该纳入预算执行审计的范围,消除审计监督的盲点。

调查的内容应当全面,可以调查清楚的事项,应当直接取证,避免正式审计时的重复劳动。对于重点部门的调查,应当了解部门经济性质、管理体制、机构设置、人员编制情况,财政、财务隶属关系或国有资产监督管理关系,职责范围或经营范围,内部控制制度的设置及其运行情况,以往接受审计情况、查出违纪问题的整改情况,特别要关注一些屡查屡犯的问题,做到有点有面,了解全面。应当收集与审计事项有关的资料,包括预算批复、预算调整方面的文件,执行的相关法律、法规和政策,会计决算报表,业务会办纪要、内审报告等资料,做到收集完整、详略得当。对于专项资金和项目的调查,应当了解专项资金的来源、管理、拨付和使用,地方资金配套到位情况,了解使用专项资金购置的固定资产管理,以及对结余资金的管理情况。了解项目管理单位的运作,项目实施的进度情况。应当收集专项资金的批复文件和项目立项、论证、审批、投标招标、工程施工等合同资料。

审前调查的方式可以灵活多样,具体方式有问卷、访谈、观察、分析、重点调查等。对调查所取得的资料,进行分析性复核,对比资料间的异常情况,确定重要性水平和评估风险,初步推测被审计单位在预算执行中可能存在的重要问题,对被审计单位内部控制进行初步评价,确定是否依赖内部控制,寻找被审计单位内控的薄弱环节,拟定有针对性的审计实施方案,确定审计重点。三、审计的重点内容要“全”

审计的重点内容主要是解决审什么的问题。预算执行审计的重点应该全面。不仅仅在于审查预算执行的具体情况,还应包括从预算编制、收入组织、资金拨付、实际执行以及使用绩效等环节进行全面审计。主要包括审查以下四个方面:

一是审查预算执行的真实性、合法性。预算执行审计主要包括收入预算审计和支出预算审计。收入预算审计主要是审查预算收入征收部门对预算收入的征收情况,有无截留、占用或者挪用预算收入;审查预算部门在预算外资金的收取上有无擅定项目、扩大标准、违规收费;审查有无收入未纳入预算管理等问题。支出预算主要是审查各项支出是否符合核定的预算计划,有无预算内外支出、建设支出、项目支出相互挤占的现象;对无预算、超预算的支出应查明原因。审计人员在对财政支出真实性、合法性审计的基础上,从资源配置是否合理,支出管理是否严格,支出结构是否合理等问题进行深层次的审计评价和分析,真正发挥国家审计再监督的作用。

二是审查预算编制的依据。开展预算执行审计,往往以批准的预算为审计依据。经批准的预算是合法的,但是否合情、合理,是否经济、有效,需要审计人员加以认真研究和仔细判断。从以往的审计经验来讲,预算执行得好,但预算编制不好,同样不能算是好的预算,不能达到预算控制的目的。目前预算编制中存在一些常见问题,需要引起高度重视:一是预算编制不细,未细化到具体单位和项目,没有形成有效监督。二是预算编制不及时,特别是人大常委会审议预算的时间滞后,加大了实际操作的难度。三是预算调整幅度大,一定程度上影响了预算编制的质量。这些问题必然影响预算所要求的量入为出、收支平衡的原则,审计人员应从审查预算编制的源头入手,分析和测试预算编制的完整性、科学性,提高预算的精确度。

三是审查专项资金的使用。专项资金具有政策性强、来源广、使用单位分散、层次多的特点,并且在部门预算中占有较大的比重,是预算执行审计的重点。主要是审查专项资金拨付、使用和管理的情况,关注资金的真实性、合法性,审查资金是否专户存储、专款专用;是否及时拨付到具体项目等方面。同时要关注资金的效益性,重点是揭露资金运行过程中,是否存在因管理不善、决策失误造成严重损失浪费、资金闲置、国有资产流失等问题。

四是审查二、三级预算单位的情况。审计机关不仅要关注一级预算单位的预算执行情况,也要加强对二、三级预算单位的延伸审计,重点关注单位之间资金往来、占用的情况。有些一级预算单位所属的二、三级单位数量比较多,财务状况相对比较“乱”,违法违规的问题也比较突出,是预算执行审计的重点。通过审计监督,加强对与一级预算单位密切的二、三级单位的监控,促进其违规问题的整改,最大限度地发挥财政资金的使用效益。

预算执行审计的重点是全面的,也是动态的,要不断顺应公共财政体制的变革,适时调整预算执行审计的重点和内容,逐步完善预算执行审计的方式方法,不断提高预算审计的水平。四、责任追究制度要“严”

责任追究制度,是指对因过错或过失引起的违法违规行为,给予其主管人员和直接当事人经济惩戒和行政处理,甚至是追究刑事责任的制度。具体包含以下两层含义:

一是对审计人员实行的审计质量责任追究制度。如果审计结果的质量低劣,审计效果就达不到预期的审计目标,党委政府不满意,人民也不满意,审计机关自身不仅丧失了权威和公信力,也面临着被行政复议和行政诉讼的风险。审计结果的质量问题,往往是由于审计人员的不依法行为和风险意识不强所造成的。以往审计结果出现质量问题,无法落实到人,结果不了了之,起不到应有的警示作用,审计质量的水平也难以提高。建立和完善审计质量责任追究制度,明确规定各级审计人员对自己的工作所要承担的相应责任。能够进一步增强审计人员的质量意识和责任意识,有效地降低审计风险。设立责任追究制度的目的不仅仅在于处罚,它更是一种威摄力量,可以起到约束审计人员行为,规范审计人员职业道德的作用,最大限度地减少人为因素对审计质量产生不良影响。责任追究的制度,要有明确的规定,要以事实为依据,以法律为准绳,实行教育与处罚相结合,过错与责任相当的原则,对审计质量进行过程控制和全面控制。

二是对被审计单位的违法违规行为,向当事人问责。预算执行审计查出的问题,往往单位整改容易,但追究个人责任难。这也导致一些单位的违法违规问题,屡审屡犯,能够整改的没有及时整改,使审计监督限于尴尬。究其原因主要在于:一是我国的预算法规定比较笼统,法律责任难以细化,审计部门有计难施;二是我国的预算编制质量不高,修改预算成了经常性的行为,预算法只规范重大的预算调整,对一般的预算调整也很难追究法律责任;三是上下部门“利益共同体”的存在,“法不责众”的思想,淡化了责任追究的意识。为了改变这一尴尬局面,李审计长也强调要建立严格的责任追究制度,出了问题不能简单处理了事,要建立起责任制、问责制。问责就是以责任追究为核心,强调任何问题都必须要有人来承担责任,而且要一视同仁,问责到底。将责任承担具体化,使得责任追究直接与责任人的切身利益挂钩。责任追究制度严了,问题纠正了才快,国家的损失就小。一些相关的法律法规,逐步体现和完善问责制度,比如2005年2月开始施行的《财政违法行为处罚处分条例》,对于财政违法违规行为,除了对单位进行处理处罚以外,也要求对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告、记过或记大过处分,情节严重的,给予降级或者撤职处分。要将问责落到实处,做到责权统一和法制统一,才能更好地严肃财经纪律。五、审计人员能力要“强”

审计工作成绩的取得,审计影响的扩大,离不开一支高素质的审计队伍。审计职能的不断完善和审计地位的逐步提高,也为审计人员的综合素质提出了新的要求。搞好预算执行审计,必须依靠一支强有力的审计队伍。审计人员必须要有较强的能力,主要体现在以下三个方面:

一是政策理解和运用的能力。预算执行审计不能等同于财务收支审计,近年来财政预算体制不断变革,从实行预算外资金“收支两条线”管理到全面推行部门预算、国库集中支付和政府采购制度,涉及较多的政策法规。审计人员要通过集中学习和培训,熟悉这些政策法规,研究在新的政策条件下,如何转化审计思路和方式,提高审计能力和水平,紧密把握审计重点,充分保证审计质量。

二是运用现代化审计技术的能力。由于预算执行主要选择的重点部门、资金和项目,涉及的被审计单位较多,财务数据量较大,必须借助于计算机审计,采集、转换被审计单位的帐套,筛选数据,生成审计疑点,为审计查证提供了有价值的线索,实现了在手工条件不能达到的深度和广度,大大提高了审计工作的效率。利用计算机对历年的经济数据进行比较,对年度、月份之间数据变动较大的部分,予以重点关注,并分析数据变动的原因,有助于发现潜在的问题,也能揭示预算编制所应关注的环节,通过提出的审计建议,促进提高部门预算编制的质量。

三是综合分析和思考的能力。预算执行审计,从微观入手进行审查事实,要从宏观入眼进行审计评价。审计评价是预算执行审计的结论,审计评价是否得当,也是审计人员综合分析能力的一种体现,审计评价不仅仅在于查清事实,关键在于对审计所发现的具有普通性、倾向性、苗头性问题,如何从宏观的层面,用历史唯物主义的、发展的观点去加以分析,作出正确的判断和定性,提出的审计建议也应具备宏观性和建设性,以便为政府宏观决策提供服务。

最后需要指出的是,预算执行审计既要揭露和整改存在的问题,也要肯定和推广好的做法,实事求是,全面客观地评价预算执行的整体情况。通过审计监督,有效促进预算执行更加规范,资金使用更加有效,财政制度更加健全。

范文3:加强镇级财政预算执行绩效审计的探讨

关于加强镇级财政预算执行绩效审计的探讨

摘要:随着财政管理体制改革的不断深入,乡镇财政预算管理逐步得到了加强,部门预算正朝着科学、精细的方向发展,预算工作质量也在不断提高。但同时我们应认识到,因我国政府政治体制、财政管理体制等客观因素的影响,实际预算执行中存在很多问题,如预算编制还不够精细化、科学化,预算执行随意,预算执行监督力度不够等。因此,财政预算执行的绩效审计显得尤为重要,本文中我们就该审计工作中存在的问题进行探索和思考,并提供建议供参考。

关键字:预算执行;绩效;审计

近年来,因乡镇级政府的职能加强,各项事业支出范围和规模年年扩大,新建扩建道路等各类基建项目也不断上马,在当前经济形势不理想、财政资金紧张的情况下,加强财政管理特别是加强对预算支出的管理以及完善预算支出执行管理制度显的更加迫切。虽然上级财政部门正逐步对乡镇财政在管理上进行改革,也在操作程序和制度上进行规范,但实际财政预算执行过程中存在很多问题,执行情况并不理想。因此,在财政预算执行过程中实行绩效审计将发挥重要作用,为下一年度的预算编制及预算执行提供重要的依据。下面就开展财政预算执行审计中面临的问题和建议作一下简单的探讨。

一、财政预算执行绩效审计的内容。根据部门预算的特点,政府部门预算执行绩效审计的主要内容有以下几个方面:

(一)预算编制程序的合理性。审查是否格严遵照预算安排“二上二下”程序和人大审批制度,以及是否按规定下达预算指标。

(二)预算编制是否合理、科学。审查预算编制是否符合预算法等法律法规和国家有关政策,是否坚持“量入为出、收支平衡”的原则;审查支出预算是否细化,是否坚持“人员经费按标准,公用经费按定额,专项经费按财力”的原则,各项标准、定额是否合理,大项支出是否经过规定的报批程序。

(三)收入预算是否真实。审查收入是否根据本乡镇实际经济及税收情况制定,是否存在税收随意减免、减征及返还;是否随意扩大收入规模平衡预算;预算外收入是否按规定项目编列;是否根据“收支二条线”规定编列下属部门收入预算;上年结余是否按规定使用。

(四)预算支出编制是否优化。审查支出项目支出编制是否兼顾“成本、效益”原则,是否根据上级要求优化重点支出比例,如教育、卫生、农业等项目预算是否附合重点支出指标考核要求,增长比率是否附合规定。

(五)制度执行和重点资金使用的合法性、效益性。主要审查各部门支出是否按预算指标执行,是否按预算指标制定年度工作计划,预算追加程序是否合法,是否存在预算指标外开支的情况,“三公经费”开支是否超标及是否真实反映。

二、影响镇级财政预算执行绩效审计的几个问题。(一)预算编制不够规范。首先,预算编制不够细化。虽然我们乡镇财政所近几年一直在做预算科学化精细化管理,也确实在实际操作中进行了部门预算细化工作,但实际上部门预算在按各线细化编制的过程中,并没有具体的项目实施计划,也就是说在编制过程中部分项目并未安照“零基预算”来编制,从而导致在预算执行时无计划、超预算或无预算。其次,预算编制“以支定收”。在预算编制过程中,部分主要领导考虑的是预算支出的规模和政绩部分,却很少考虑其对应的收入来源,虽然这种违反预算编制原则方法在预算编制过程中可以照顾到各部门的预算安排,但在具体执行过程中会出现预算收入不足的情况,因此就出现了人为调整支出和收入或支出未列支而转入下一年等情况,严重影响了财政预算的严肃性和法律效力。最后,债务收入未编入预算。有多少钱办多少事,原则上政府部门是不能举债的,乡镇产生举债行为实际上在“以支定收”的固有思维下产生的,因支出的钢性和收入的不确定性,在收入不足的情况下只能依靠举债来解决财政资金问题,而举债行为并未编入年初预算。在现行体制下,镇人大和镇财政很难监督政府的举债行为,也有部分乡镇出现举债后资金却在银行“睡觉”的情况,这为乡镇财政留下了一定的债务风险。

(二)预算执行的随意性较大。首先,预算支出随意。由于乡镇部分主要领导的预算意识谈薄,虽然有预算编制概念,但无预算执行概念,而乡镇财政受体制上的限制,无法影响乡镇主要领导的审批权,加上预算追加程序不规范,从而造成支出超预算,甚至支出无预算。主要表现为部分项目超预算支出、无预算支出,特别是部分基建项目年初未列入预算随意上马、工程结算超预算。其次,机构规模不断扩大,人员增加随意,编外人员的人数有过度增长的趋势,部分乡镇编外人员人数甚至已超过在编人员。

(三)财政预算执行监管力度不够。镇人大是履行政府、财政监督的权力部门,但人大的监督留于表面化并无实质性监督,对日常财政预算执行的监督实际上应更多的由财政部门担当,而乡镇财政现有的体制和一支笔审批制度使权力过分集中,让乡镇财政部门对财政支出的监督职能在很多时候无法实现。如公用经费特别是三费支出超过规定限额及开支标准;部分项目进入招标程序公告却未上网;实际工程款超概算规定比率后未按规定程序操作。

三、财政预算执行绩效审计中产生问题的原因。

(一)制度执行不力。在实际工作中应人员素质及观念上的不同,导致制度在工作中执行不到位甚至不执行。

(二)支出审批权限过于集中。支出“一支笔审批”在财政规模较小、资金有限的情况下能很好地控制支出的规模及提高财政资金使用效益,但随着财政规模扩大、项目增多及预算管理的规范,“一支笔”审批制度造成的权力过于集中也暴露出很多问题。

(三)人大权力不能充分发挥。人大的权力很多时候不能真正的发挥出来,权力成为一种摆设,没有起到民主监督的作用。

(四)审计结果缺乏约束力,审计监督力度不强。由于乡镇一级政府的特殊性及权力的相对集中,使内部审计的职能的不能有效的发挥,内部审计监督的职能在不断的弱化。

四、完善乡镇财政预算执行绩效审计的建议。

(一)建立和建全预算执行绩效审计及考核制度。首先,建立预算执行绩效考核制度。应建立建全绩效管理和预算管理相结合的机制,以绩效为核心确定资金的投向和数量,对部门预算和项目预算的编制形成约束,将绩效管理结果作为下一年预算编制、项目安排的重要依据,优先考虑和重点支持绩效管理结果好的部门项目,相应减少绩效管理结果差的部门项目的资金安排,取消无绩效和低绩效项目。其次,实行预算绩效管理问责制。通过问责强化部门绩效理念,“谁办事谁花钱,谁花钱谁担责”,上级财政应建立和完善绩效问责机制,建立结果信息公开机制,逐步将结果纳入人大监督程序。

(二)强化审计的约束力。首先,重新定义和强调内部审计的职能。内部审计的监督职能是是内部审计的重要职能,应得到强化和提升,应强调内部审计就是内部监督。其次,明确内部审计机构的地位和机构性质。内部审计部门是乡镇政府内部机构,但同时应受上级审计部门的指导和领导。再次,建立内部审计的报告制度。对内部审计事项及财政执行过程中应建立定期报告制度,使上级审计主管部门能充分了解本乡镇在预算执行情况及执行过程中存在的问题。然后,建立内部审计上下级联动机制。建立相关制度,明确审计上下级责任或职能,使上级审计部门能够根据乡镇内部审计报告的情况进行专项审计及专项市镇联合审计。最后,强化审计结果的约束力和法律地位。乡镇内部审计应对审计结果的提出整改意见及对整改情况进行跟踪审计,应明确乡镇内部审计根据审计结果提出处理意见的权力。

(三)规范预算编制程序和预算管理制度。首先,根据“以收定支”原则确定合理的预算规模,细化部门预算。要根据当前经济形势及本乡镇实际来科学测算预算规模,合理安排预算支出,坚决避免不切实际的预算安排。要细化部门预算,预算要细化到各部门、各条线,同时各线安排预算时要做好支出计划,做到预算有安排,支出有计划。其次,要规范预算编制程序。严格遵照预算安排“二上二下”程序,镇财政所应根据收入情况及各线上报的预算计划编制预算总表及部门细化预算,经镇党委扩大会议讨论及镇人大预审后报市财政局审核,再由镇财政做出相应修改后报镇人代会审批,由人代会下发预算通过的决议,再报市财政局备案并向各部门下达预算指标,非经法定程序不得变更。最后,规范预算管理制度。要从制度上规范预算的编制、指标的管理、经费拨付程序,做到合理合法,有依据可参照。

(四)加强预算指标管理。首先,要充分利用预算指标信息化管理系统,将年初各部门细化的项目经费预算指标录入到系统,通过软件来加强预算指标的管理。其次,规范预算拨款和追加程序。有条件的乡镇应增设预算管理岗位,对各部门的项目经费支出进行指标确认后予以拨付,如指标余额不足将暂缓拨付,待其完成预算指标追加批复后再予以拨付,以增强预算的约束力。最后,项目经费预算指标公开。向镇政府各部门公开细化的经费预算,使各部门互相监督。镇财政要将年初各部门细化预算向各部门主管领导下发,要每月、每季度向各部门通报各部门指标使用及结余情况。

(五)控制机构规模。政府规模的扩大是政府职能扩大的结果,每项新的政府职能的出现,都或多或少地增加新的政府部门和机构或扩大原有机构规模,也需要有相应的人员去具体地承担这项新的政府职能。在编内人员相对管理严格的情况下,就要增加临时人员的数量,而实际上临时人员是只增不减,人员数量不会因工作量的减少而减少,这同时也成为部门增加预算或支出超预算的理由。因此,作为政府人事部门应严格控制机构的规模,应制定相应的机构规模和在编人员数量、临时人员数量标准,而单位人事部门应严格执行人员招录制度,防止部门支出预算规模的过度增长。

(六)改革和完善预算支出的审批制度。首先,完善镇级财政部门的预算支出审批制度。由上级财政部门统一规范资金拨付和预算追加流程,列入预算的支出经费由预算单位提出申请,财政所长审批后拨付;对未列入年初预算,需动用上年专项结转、未下达指标和预备费的追加支出由预算单位报送书面请示,经镇(街道)财政所审核后,金额在5万元以内的由镇长(主任)审批,金额在5万元以上的由镇(街道)书记办公会议研究决定;调整预算未经批准前,不得随意追加支出。其次,改革镇政府支出审批程序。应改变原先经费报销实行一支笔审批,所有经费须由财政所审核后报镇长(主任)审批的支出审批制度,给财政部门一定的管理空间。年初列入预算的各部门项目经费支出应由各部门主管领导审批,报财政所指标管理人员审核后由镇政府提交拨款审请,由财政所长审批下拨后予以报销;年初未列入预算及超预算指标的项目支出,需完成预算指标追加程序后,由镇政府提交镇财政部门拨付。

(七)完善财政监督机制。首先,加强财政部门的制度建设。建立健全管理制度,进一步明确监督机构的职权、责任、监督程序、监督方法。建立健全财政资金管理的问责机制,要进一步明确财政资金管理机构的权利和义务及违反财政法规的法律责任。其次,加强镇级财政部门的日常财政监督。镇级财政部门就加强预算支出管理、预算指标管理,应对每一笔财政支出的合理性合法性进行审查,对不合理不合法的支出应不予拨付和报销,并有权将不合理不合法的支出上报镇主要领导,并提出处理意见。财政部门的日常监督建立在批审权力下放的基础上,如果在现有财政体制和实行一支笔审批的审批制度下,镇财政完全实行日常监督是不现实的。再次,完善人大财政监督机制。一方面,镇人大应参于年初预算的编制,对财政年初预算在提交人代会前进行预审。同时,镇人大应加大对镇级债务进行监督力度,对政府性贷款进行审查及审批,对未经镇人大及上级财政部门审计的政府性贷款应做出处理意见。另一方面,镇人大应参于工程的招投标、工程联系单追加、工程验收和决算,重点审查工程招投标程序是否合法、工程联系单追加是否合理合法。最后,加强审计监督。一方面,审计部门应定期对镇财政、镇政府的财政情况进行审计,发现问题及时处理、严肃处理,体现审计部门的权威。另一方面,镇内审部门应加强对镇下属部门审计的力度,定期对教育系统、环卫站、福利中心等的审计,同时镇级审计部门要加强对镇政府及下属部门的基本建设项目进行审计管理,对工程招投标、工程联系单变更、工程验收及决算及进行审查,送专业基建审计部门审计。

拟稿:施武聪整理:应晓文校对:陈维江