(八)各级政府开始全面推行“三张清单”

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2014中国法治实施十大典型事件(八)各级政府开始全面推行“三张清单”

作者:CLER编委会来源:法学院发布时间:201502浏览次数:50

NO.8各级政府开始全面推行“三张清单”

【事例简介】

党的十八届三中全会决定推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度。2014年2月,中央政府首晒政府权力清单;6月,浙江成为首个公布政府权力清单的省份。7月,上海自贸区公布2014版负面清单,将负面清单由2013年的190条削减到139条。10月,国务院党组会议提出,各级政府今后的三大重点工作,即加快建立权力清单、责任清单和负面清单,加强和改进政府立法、做到重大改革于法有据,以及深化行政执法体制改革。【专家点评】

看住、管住和用好“看得见的手”

评政府“三张清单”

姜明安

北京大学法学院教授,中国行政法学研究会副会长

中共十八届三中全会《决定》指出,经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。为此,必须看住、管住和用好“看得见的手”,防止政府在国家和社会治理中错位、越位和缺位。看住“看得见的手”,就是要让市场主体和整个社会监督政府,让政府作其应作,为其应为,不得乱作为,不得不作为;管住“看得见的手”就是要把政府的权力关进制度的笼子里,防止政府权力越界而寻租、滥权、侵权、腐败;用好“看得见的手”,就是要让政府依法行政,积极有为,配合“看不见的手”构建和维护公平竞争的市场秩序,促进社会经济可持续发展,增进民众福利。

那么,我们怎么看住、管住和用好“看得见的手”呢?十八届三中全会和四中全会以来,全国各地进行了不少探索,开辟了许多有助于实现这一目标的路径,其中之一就是自去年以来各级政府开始全面推行的“三张清单”制度。“三张清单”即负面清单、权力清单和责任清单。

“负面清单”是政府将法律、法规和政策不允许市场主体进入的行业、领域和经济活动(对于外资,则凡是与外资的国民待遇、最惠国待遇不符的管理措施、要求等)均以一张统一清单的形式公布。除了清单上列出的禁区,其他行业、领域和经济活动均向市场主体开放,政府不得限制。这样,对于市场主体来说,“法无禁止皆可为”就明晰化、明确化为“负面清单未列者均可为”。

“权力清单”是政府将所有法律、法规授予政府和各政府部门的职权统一整理、归纳为一张清单,向社会公布,接受社会监督。凡是该政府和该政府部门权力清单上未列的权力,即法未授予的权力,该政府和政府部门均不得行使,行使即构成违法,行政相对人可请求有权机关撤销或者确认其违法或无效。这样,对于政府来说,“法无授权不可为”就明晰化、明确化为“权力清单上未列者不可为”。

“责任清单”是政府将所有法律、法规赋予政府和各政府部门的职责统一整理、归纳为一张清单,向社会公布,接受社会监督。凡是该政府和政府部门责任清单上列出的职责,即各具体法律、法规分散规定而在清单上归总的职责,该政府和政府部门均必须履行,不履行即构成不作为,行政相对人可请求有权机关责令其履行或者确认其违法并承担违法责任。这样,对于政府来说,“法定职责必须为”就明晰化、明确化为“责任清单所列职责必须为”。三张清单(特别是权力清单与责任清单)相互之间有着密切的联系。负面清单所列事项是政府权力和责任的边界。凡是负面清单未列的事项,政府权力不得禁止、限制,作为行政相对人的市场主体均可自行决定是否为之。凡是负面清单列入的事项,政府则有权禁止、限制,作为行政相对人的市场主体如果违禁为之,政府则有责任干预、取缔。政府如果滥用权力禁止、限制负面清单未列的事项,或者放任市场主体从事负面清单列入的事项,均要承担相应法律责任。由此可见,政府权力清单与责任清单是负面清单的保障,因为不明确政府对市场的权力界限和责任范围,负面清单就会失去意义和作用。

至于权力清单与责任清单的关系,二者更是密不可分。权力(职权)是责任(职责)实现的手段。法律、法规在赋予相应政府和政府部门责任(职责)时,即同时授予其实现该责任(职责)的权力(手段)。如法律、法规赋予公安机关维持社会治安、管理消防、管理城市道路交通、管理户籍、管理特种行业,管理易燃易爆物品等职责,即同时授予其审批、许可、监管、处罚(罚款、没收、拘留、吊扣证照)、强制(查封、扣押、冻结、拍卖)等相应权力。国务院之所以要求政府在公布权力清单时必须同时公布责任清单,目的有二:其一,让行政相对人方便、快捷了解法律、法规授予了各政府和政府部门哪些权力,赋予了它们哪些责任,从而方便他们监督政府和政府部门,随时发现相应政府和政府部门是否行使了法律、法规未授予它们的权力和是否履行了法律、法规赋予它们应履行的责任(职责);其二,让行政相对人方便、快捷了解各政府和政府部门的相应权力是法律、法规为保证它们履行哪些相应责任(职责)而授予的,从而方便他们监督相应政府和政府部门,随时发现相应政府和政府部门是否背离立法目的而滥用了权力。

责任清单所列“责任”既可以指相对于政府职权(权力)的职责,也可指政府超越职权、滥用职权、不履行职责、违法履行职责所应承担的法律责任,如撤销相应行政行为、确认相应行政行为违法或无效、责令限期履行职责,赔偿被侵权人损失、处分对之有过错的公职人员等。在推行“三张清单”的实践中,责任清单所列“责任”一般应指第一种责任,即政府和政府部门的职责,而难于包括第二种责任,即政府和政府部门违法、滥权、不作为的法律责任。因为政府和政府部门的职责一般为几项或十几项(如管理什么事项,提供什么服务等),其权力一般为十几项或几十项(如颁证、吊证、罚款、拘留、征收、征用等)比较好概括列举和制定成清单,而法律责任依附于各种职责、权力之后,违反职责、权力的行为是各种各样的,每一种违法行为又有多种法律责任形式,因此很难概括列举和制定成清单。实践中,很多政府和政府部门将权力清单与责任清单混淆,在权力清单中不区分职责与职权(权力)。这样可能导致很多弊端:政府和政府部门如果将权力视为职责,就必然滥用权力。因为权力只是履行职责的手段,应视履行职责的需要而有选择地行使。如打击假冒伪劣商品是工商机关的职责,为保证其履行该职责,法律、法规授予其吊证、罚款、没收、查封、扣押等权力。但工商机关在履行打击某一假冒伪劣商品的职责时,并不一定要同时行使上述所有这些权力。如不根据具体案情不加选择地使用上述全部或部分权力,就是滥用职权。而职责是必须不加选择地全部履行的。如果政府和政府部门将职责视为权力,有选择性地履职,就必然导致相应领域的失职,构成不作为。因此,权力和责任要加以区分,要制定成两份清单。如果合成一份清单,也应将职责和权力加以区分(中央文件中提到的“权力清单”一般是指将职责和权力合成一份但应对职责和权力加以区分的清单)。对于政府依法行政来说,上述三份清单是必要的,但却还不是充分的。为保证政府依法行政,政府和政府部门在上述三份清单的基础上还应增加一份清单:政府和政府部门行使权力履行职责的程序清单(简称“程序清单”或“权力运作流程清单”)。这一清单的意义不亚于前述三份清单。因为权力和职责是静态的,而程序是动态的,权力只有从动态上控制、制约,才能真正有效地防止其滥用、腐败。例如,权力清单确定城管有对摊贩的罚款权而没有拘留权,只能制约城管不拘留摊贩而不能制约它对摊贩乱罚款,如果有程序清单确定其罚款必须履行说明理由、依据、出示证据、听取申辩等程序,较大数额罚款还必须履行听证的程序,就可以在很大程度上制约其乱罚款、滥罚款。因此,各政府和政府部门在制作了负面清单、权力清单和责任清单之后,最好还应制作一份权力运作程序清单,将大量单行法律、法规分散规定的相应政府和政府部门行使行政决策、行政立法、行政审批、行政许可、行政强制、行政处罚等权力的程序整理、归纳成一张统一的清单,以方便政府和政府部门自己遵循,也方便行政相对人监督。

各级政府和政府部门依法行政,建设法治政府还有很长很长的路要走。千里之行,始于足下,我们是否可以要求各级政府和政府部门从制作、公示此三张清单(或四张清单)开始,以看住、管住和用好政府这一“看得见的手”呢?鄙人很以为然。

范文2:全面推开营改增试点政策指引(八)

全面推开营改增试点政策指引(八)1、关于保险公司投保车辆维修费进项税额抵扣问题

被保险人投保车辆发生交通事故,由保险公司指定维修厂修理的,保险公司可以凭取得的增值税专用发票申报抵扣进项税额。

2、关于保险公司销售保险时赠送促销品征收增值税问题保险公司销售保险时,附带赠送客户的促销品,如行车记录仪等,作为保险公司的一种营销模式,购买者已统一支付对价,不列为视同销售范围,按保险公司实际收取的价款,依适用税率计算缴纳增值税。

3、关于统借统还业务中“企业集团”的界定问题

统借统还中的“企业集团”,是指以资本为主要联结纽带的母子公司为主体,以集团章程为共同行为规范的母公司、子公司、参股公司及其他成员企业或机构共同组成的具有一定规模的企业法人联合体。

4、关于登记为增值税一般纳税人的个体工商户出租住房计税问题根据《营业税改征增值税试点有关事项的规定》的规定:“个人出租住房,应按照5%的征收率减按1.5%计算应纳税额”。登记为增值税一般纳税人的个体工商户同样适用上述条款,出租住房应按照5%的征收率减按1.5%计算应纳税额。

5、关于小规模纳税人跨县(市、区)提供建筑服务代开专用发票问题

关于小规模纳税人跨县(市、区)提供建筑服务增值税专用发票代开事宜,可选择按照指引(七)第一条把握,也可按以下原则把握:

(1)对于无差额扣除项目的建筑业小规模纳税人,申请在服务发生地代开增值税专用发票的,代开专票并缴纳税款后,该笔业务暂不进行增值税预缴申报;

(2)对于有差额征税项目的建筑业小规模纳税人。

据了解,对于小规模纳税人跨县(市、区)提供建筑服务代开专用发票,金三系统将分两步升级,第一步实现建筑服务差额计税、全额代开功能;第二步解决预缴表申报与代开专票重复征税问题。在第一步升级后,第二步升级前,申请在服务发生地代开增值税专用发票的,代开专票并缴纳税款后,该笔业务暂不进行增值税预缴申报。

对于以上暂不进行增值税预缴申报的纳税人,需填制《增值税预缴税款表》,报建筑服务发生地主管国税机关留存。

范文3:全面推开营改增试点政策指引(三)

全面推开营改增试点政策指引(三)

20162223:09:34字体:大中小

一、关于物业公司代收水电费、暖气费问题

物业公司代收水电费、暖气费,缴纳营业税时实行差额征税,开具代开普通发票,而营改增试点政策中并未延续差额征税政策。对此问题,国家税务总局正在研究解决。在新的政策出台之前,可暂按以下情况区分对待:

1、如果物业公司以自己名义为客户开具发票,属于转售行为,应该按发票金额缴纳增值税;

2、如果物业公司代收水电费、暖气费等,在总局明确之前,可暂按代购业务的原则掌握,同时具备以下条件的,暂不征收增值税:

(1)物业公司不垫付资金;

(2)自来水公司、电力公司、供热公司等(简称销货方),将发票开具给客户,并由物业公司将该项发票转交给客户;

(3)物业公司按销货方实际收取的销售额和增值税额与客户结算货款,并另外收取手续费。

二、关于房地产开发企业自行开发产品出租有关问题

《财政部国家税务总局关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》(财税[2016]36号)以及《国家税务总局关于发布<纳税人提供不动产经营租赁服务增值税征收管理暂行办法>》(国家税务总局公告2016年第16号)规定,房地产开发企业如果是小规模纳税人其出租不动产应适用简易计税方法;如果是一般纳税人,则要根据取得不动产的时间来判定,2016年4月30日前取得的不动产属于“老”的不动产,可以选择适用简易计税方法;2016年5月1日以后取得的不动产属于“新”的不动产,出租时适用的是一般计税方法。

对此问题,有人认为房地产开发企业自行开发的产品用于出租并没有进行明文规定。16号公告中明确,取得的不动产,包括以直接购买、接受捐赠、接受投资入股、自建以及抵债等各种形式取得的不动产。房地产企业自行开发的产品属于自建取得,所以适用普遍规定。

三、关于餐饮业外卖适用税率问题

根据《国家税务总局关于旅店业和饮食业纳税人销售非现场消费食品增值税有关问题的公告》(国家税务总局公告2013年第17号)规定,旅店业和饮食业纳税人销售非现场消费的食品,属于不经常发生增值税应税行为,根据《中华人民共和国增值税暂行条例实施细则》(财政部国家税务总局令第50号)第二十九条的规定,可以选择按小规模纳税人缴纳增值税,按3%征收率缴纳增值税

“不经常发生增值税应税行为”出自《国家税务总局关于明确〈增值税一般纳税人资格认定管理办法〉若干条款处理意见的通知》(国税函[2010]139号)中的规定。该文件规定,认定办法第五条第(三)款所称不经常发生应税行为的企业,是指非增值税纳税人;不经常发生应税行为是指其偶然发生增值税应税行为。

此次营改增之后,已不存在非增值税纳税人。17号公告虽未明文废止,但其引用的依据已经失效。因此,餐饮业销售非现场消费的食品,应适用17%的税率。