全国土地利用总体规划

范文1:全国土地利用总体规划实施情况分析

《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020)》实施情况分析

摘要:全国土地利用总体规划作为我国土地管理制度的纲领性文件,自发布以来一直指导着各项土地管理工作的开展,也取得了相当显著的成绩。但由于中央的总量控制原则、各地社会经济自然条件的差异性、地方政府的绩效导向,以及土地利用总体规划本身存在的可行性和约束力等方面的问题,全国土地利用总体规划制定的目标任务在实现过程中仍存在着部分问题。

关键词:全国土地利用总体规划;规划目标;土地资源利用与保护;土地管理

《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020)》(以下简称《纲要》)自2008年发布,作为我国实行最严格土地管理制度的纲领性文件,落实土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设和各项建设的重要依据,指导着各项土地管理工作的开展。从规划初期到现在已有近十年的时间,各地是否严格按照规划的指导原则进行落实,规划目标的进展情况如何,本文将展开分析。

一、规划目标完成情况(一)守住18亿亩耕地红线

根据《纲要》,全国耕地保有量到2010年和2020年分别保持在12120万公顷(18.18亿亩)和12033.33万公顷(18.05亿亩),规划期内,确保10400万公顷(15.6亿亩)基本农田数量不减少,质量有提高。城镇化和工业化的推进将不可避免地占用部分耕地,现代农业发展和生态建设也需要调整一些耕地,因而2020年的规划耕地保有量略低于2010年。2013年国土资源公报显示,截至2012年12月31日,全国耕地面积为13515.85万公顷(20.27亿亩)1,比规划耕地面积多出约2亿亩,当然这并不意味着我国耕地总量绝对数值的增加,调查标准、技术方法以及农村政策等的变化都会对耕地面积的统计结果产生影响。

图12009-2012年耕地增减变化情况

由图1可以看出,除了2009年新增耕地面积多于减少的耕地面积,2010-2012年,每年1 数据来源:2013年中国国土资源公报。

1新增耕地面积都少于减少耕地面积,四年间,我国耕地面积的保有量减少了14.2万公顷。此外,还有一部分的耕地需要退耕还林、还草、还湿和休耕,也有相当数量的耕地因为受污染、表土层破坏或者地下水超采等原因不宜耕种。因此,我国的耕地保护形势依然不容乐观。

(二)保障科学发展的建设用地

随着城市化的发展,大量人口涌入城市,势必要增加大量的建设用地。根据《纲要》要求,到2010年和2020年,全国建设用地总规模分别达到3374万公顷和3724万公顷。根据2013年国土资源公报,截至2012年底,我国共有建设用地3690.7万公顷2,已十分接近2020年的规划总规模,说明近几年来我国建设用地增长速度非常快,如果不严格控制建设用地规模,会导致城镇和农村用地结构的失衡,浪费大量的土地资源,直接威胁我国的粮食安全,最终也会成为城乡土地利用配置和统筹发展的障碍。《大纲》指出,扩展建设用地空间,要充分利用闲置和低效建设用地,这体现了集约节约用地的原则。然而,各地在具体操作过程中,并未严格遵照该原则。据报道,青岛白沙湾片区包含公共租赁房3797套,限价商品房6253套,然而其中的公开销售的限价房从2012年底至今仅收到了不足200份申请,白沙湾片区几乎成了一座空城。无独有偶,河南省已建成保障性住房有2.66万套空置超过一年。3保障房的空置说明有很多待保障人群权利没有得到实现,更是对土地资源和建设资源的浪费。地方政府行为不能仅以完成上级任务为导向,更应当考虑到政策的实质,便民惠民的同时提高资源的利用效率。

(三)优化土地利用结构

土地利用结构优化具体体现在农用地保持基本稳定,建设用地得到有效控制,未利用地得到合理开发;城乡用地结构不断优化,城镇建设用地的增加与农村建设用地的减少相挂钩。就城乡建设用地增减挂钩而言,国家规定挂钩周转指标先借后还,即“先占后补”,该模式的初衷是考虑到拆旧区人员的安置问题,只有先建新使拆旧区的农民有地方安置,才能够对拆旧区进行拆旧复垦。然而“先占后补”往往伴随着“只占不补”、“占优补劣”、“占多补少”的现象,耕地补偿的数量和质量得不到保障,耕地质量得不到提高,与挂钩政策中的“耕地面积不减少、质量不降低”的原则相违背,久而久之会危害我国的粮食安全。当然可喜的是,越来越多的地区开始采用“先造地后用地”的模式,最为典型的是重庆的地票模式,将农村建设用地先复垦为耕地,通过验收后才在城市新增建设用地,这样的好处是对耕地的保护力度更大、保护效果更好。

(四)土地整理复垦开发全面推进

根据《纲要》要求,规划期内田水路林村综合整治和建设用地整理取得明显成效,新增工矿废弃地实现全面复垦,后背耕地资源得到适度开发。到2010年和2020年,全国通过土地整理复垦开发补充耕地不低于114万公顷(1710万亩)和367万公顷(5500万亩)。

23数据来源:2013年中国国土资源公报。

地产中国网:-all.htm 2

图22006-2010年农村土地整治新增农用地和新增耕地情况

根据图2,2006-2010年期间,我国通过土地整理新增农用地面积达160.03万公顷,其中,新增耕地面积达150.35万公顷4,已经远超2010年的规划目标,而且超过了同期建设占用耕地的面积,保持了耕地面积基本稳定。由此可见,在国家政策的积极引导下,我国土地整理工作取得了较大成效。

当然,数据只能反映新增耕地的数量,无法衡量新增耕地的质量。罗文斌、吴次芳(2014)指出仅通过整理后新增耕地面积数量来衡量整理效果存在很大的问题,应当以过程为导向来评价土地整理的绩效水平。他们以单位面积投资额、耕地面积增加率、田间路网密度、土地利用提高率、粮食产能提高量等15个指标作为影响土地整理项目绩效的因素测算了浙江省12个项目的绩效水平。研究结果显示,浙江省的土地整理绩效水平参差不齐,其中仅有1个项目绩效良好,6个项目绩效较差[1]。究其原因,在中央总量控制的政策约束之下,地方片面追求新增耕地的数量,忽视了田水路林村的综合整治,更没有从可持续发展的角度出发,将生态因素纳入考量。这种现象并非为浙江省所特有,数量结果导向使得各地的土地整理复垦工作在不同程度上打了折扣。

(五)土地生态保护和建设取得积极成效《纲要》要求进一步巩固退耕还林还草的成果,加强农用地特别是耕地污染的防治工作。目前,我国对土地的利用主要基于对经济效益和社会效益的考虑,而对土地生态效益的考虑只停留在指导思想层面,并未在具体政策中得到实现,我国的土地生态问题形势严峻。2005年4月至2013年12月,我国开展了首次全国土壤污染状况调查,调查范围为我国境内(未含香港、澳门和台湾)的陆地国土,覆盖全部耕地、部分林地、草地、未利用地和建设用地,实际调查面积约630万平方公里。调查结果显示我国土壤总的超标率为16.1%,其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为11.2%、2.3%、1.5%和1.1%5。土地污染,特别是农用地的污染治理不当会直接影响土地的生产力,进而危及我国的粮食安全。

中国科学院生态环境研究中心副主任欧阳志云和加拿大不列颠哥伦比亚省环境土地与公园部前副部长Thompson(2014)指出要通过划定生态保护红线来解决生态问题,并且要在现有土地利用规划体系中增设生态用地类型,与农用地、建设用地和未利用共同构成新的土地45数据来源:2010年中国国土资源公报

资料来源:中华人民共和国环境保护部:3

利用规划分类体系[2]。各地在发布政策指导地区土地利用时若不将土地的生态保护放在重要位置,仅仅将其作为土地利用的附属品,土地生态保护和建设只能是一纸空谈。

(六)土地管理在宏观调控中的作用明显增强

该规划目标具体表现为土地法制建设不断加强,市场机制逐步健全,土地管理的法律、经济、行政和技术等手段不断完善,土地管理效率和服务水平不断提高。与前几年相比,2013年中国国土资源公报新增加了国土资源依法行政项目,执法督察项目也进一步细化为土地督察和国土资源执法。根据2013年中国国土资源公报,2013年我国国土资源法律热线咨询服务接待大厅共受理各类咨询14265件,我国法制宣传教育的形式和内容不断丰富,法制氛围日益浓厚,土地管理正逐渐由国家责任走向全民参与。回顾2006-2013年违法用地案件情况(图3),不管是违法的件数还是违法案件涉及的土地面积都大致呈现减少趋势,说明我国用地情况总体上越来越规范。当然从绝对数值看,2013年,违法案件数83450件,涉及41051公顷,依然不可小觑,土地管理法制建设任重而道远。

图32006-2013年违法用地案件情况

就土地管理手段而言,土地管理的各种手段正不断完善,尤其是技术手段的应用能够进一步提高土地管理的科学性,便于对土地利用的监督和控制。根据2013年中国国土资源公报,截至2013年底,综合监管平台在全国部署了18各网络化信息监测系统和12各综合统计网上直报系统,信息采集覆盖17大类421子类8000余项指标,25个(自治区、直辖市)建立了覆盖本辖区的综合监管平台6。通过综合监管平台的运用,相关部门能够监测到各类资源的变化趋势,了解各类用地的供给情况并对供地结构进行分析,在此基础上做出相应的政策调整。

二、规划实施问题浅析(一)《纲要》的总体性

《全国收土地利用总体规划纲要》作为我国土地管理制度纲领性文件的性质地位决定了其规划内容不可能全面考虑到各地的具体情况,而只能从宏观角度加以把握。因而各地在具体实施过程中必然会结合本地实际进行调整,这一方面体现了规划实施的灵活性,但同时也6 数据来源:2013年中国国土资源公报

4给了地方政府寻租的借口和机会。

(二)《纲要》规划目标的量化标准

《纲要》列举了规划期内耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地、园地、林地、牧草地等的指标,而对于质量标准缺乏严格的界定,而质量指标往往比数量指标更重要。例如补充耕地,《纲要》强调严格执行建设占用耕地补偿制度,也对通过土地整理补充耕地的数量做了规划,然而对于补充耕地的质量却没有制定具体标准,无法保证补充耕地的质量[3]。

(三)地方政府的偏好

对地方政府而言,GDP似乎是衡量绩效的唯一标准,因而在政策制定执行的过程中,经济效益一直最重要的考虑因素。在此偏好之下,各地都会最大限度的开发建设用地,不同地区之间也会形成建设用地指标的买卖市场。追求经济效益无可非议,地方官员的绩效观也是人之常情,然而无论如何都必须守住耕地红线和生态底线,以人类的可持续发展作为首要准则,“建设、吃饭”双轨并行。当然,地方政府行为的偏差也是由于《大纲》本身缺乏足够的约束力。

三、总结

《全国土地利用总体规划大纲(2006-2020)》的重要性不言而喻,作为指导全国土地利用、管理的大纲性文件存在局限也情有可原,更应该关注的是《大纲》中体现的理念,例如因地制宜、集约节约利用等。规划不是政策,更不是法条,规划的完成情况不绝对反映全国及各地区土地利用和管理的水平。规划是对未来发展进行超前性的调配和安排,必然要根据发展的轨迹适时调整,各地应当在规划的体系之下,结合本地区的实际情况,按照规划的原则合理利用土地,规范土地管理,最终实现可持续发展。

参考文献

[1]罗文斌,吴次芳.农村土地整理项目绩效评价及影响因素定量分析[J].农业工程学报,2014,22:273-281[2]课题组中方组长欧阳志云中国科学院生态环境研究中心副主任研究员课题组外方组长 Derek Thompson 加拿大不列颠哥伦比亚省环境土地与公园部前副部长.生态保护红线制度创新研究[N].中国环境报,201403002.[3]陶志红,范树印.关于土地利用总体规划编制的科学性和可操作性问题的思考[J].中国土地科学,2000,03:23-26.5

范文2:全国土地利用总体规划纲要调整方案

全国土地利用总体规划纲要

(2006~2020年)调整方案

为更好地保障“十三五”时期经济社会发展,确保我国实有耕地数量稳定、质量不下降,提高土地利用节约集约水平,维护土地利用总体规划的严肃性、权威性和可操作性,根据第二次全国土地调查(以下简称二次调查)成果,经国务院同意,对《全国土地利用总体规划纲要(2006~2020年)》(以下简称《纲要》)进行调整完善。一、指导思想

全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神,按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局,牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念,认真落实党中央、国务院决策部署,坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度,通过土地利用总体规划调整,强化规划管理和用途管制,加快生态文明建设,促进经济持续健康发展和社会和谐稳定。

二、调整原则

(一)总体稳定、局部微调。坚持《纲要》确定的指导原则、规划目标和主要任务基本不变,继续实施《纲要》确定的土地分区引导原则、土地整治重大工程和规划实施管理制度。局部调整完善《纲要》,增加耕地保护任务,优化建设用地布局。

(二)应保尽保、量质并重。耕地是我国最为宝贵的资源。既要守住18亿亩耕地数量,更要保证耕地质量不下降,对二次调查查明增加的耕地,除根据国家统一部署纳入生态退耕规划和根据国家相关规划需要占用的以外,均予以保护;优质耕地除实施国家重大发展战略、“十三五”重点建设项目难以避让的以外,均划入基本农田,实行永久保护。

(三)节约集约、优化结构。按照坚定不移地推进节约用地的总要求,遏制建设用地过度外延扩张,有效控制建设用地总量;统筹建设用地增量与存量,合理调整优化建设用地结构和布局,降低工业用地比例,优化国土空间开发格局;适当增加新增建设用地规模,保障新型城镇化用地需求。

(四)统筹兼顾、突出重点。正确处理开发与保护、当前与长远、局部与全局的关系,重点做好耕地和基本农田调整、建设用地结构与布局优化,制定完善政策措施,切实解决影响耕地保护、节约集约用地和科学发展的突出问题。

(五)加强协调、充分衔接。坚持科学论证、标准统一、民主决策,强化国民经济和社会发展规划、城乡规划和生产力、交通布局等相关专项规划的协调,做好其对下级规划的控制,完善土地用途管制制度。

三、调整的主要内容

(一)关于耕地调整。按照坚守18亿亩耕地保护红线,确保实有耕地数量稳定、质量不下降的要求,到2020年,全国耕地保有量为18.65亿亩。

(二)关于基本农田调整。按照基本农田数量和布局基本稳定、优质耕地优先保护的原则,规划期内,确保全国15.46亿亩基本农田数量不减少,质量有提高。

(三)关于建设用地调整。按照严守底线、调整结构、深化改革的思路,严控增量,盘活存量,优化结构,提升效率,切实提高城镇建设用地集约化程度,到2020年,全国建设用地总规模为4071.93万公顷(61079万亩)。

(四)关于土地利用结构和布局优化。

基本农田结构和布局优化。在落实基本农田保护任务和保持现有基本农田布局总体稳定的前提下,各地可依据二次调查和耕地质量等别评定成果,对基本农田布局作适当调整。将现状基本农田中林地、草地等非耕地调出,原则上25度以上坡耕地不作为基本农田,不得将各类生态用地划入基本农田,同时将城市周边、道路沿线和平原坝区应当划入而尚未划入的优质耕地划入基本农田,做到基本农田保护数量基本稳定、布局更加优化,切实提高基本农田质量。

建设用地结构和布局优化。适应生态文明建设、新型城镇化和新农村建设的要求,各地要对建设用地结构和布局进行适当调整,促进形成合理的区域、城乡用地格局。一是以资源环境承载力评价为基础,加强与新型城镇化、城镇体系、生态环境等相关规划和环境功能区划的协调衔接,认真落实国家主体功能区环境政策,引导人口和产业向资源环境承载力较高的区域集聚。二是坚持保护优先,建设用地安排要避让优质耕地、河道滩地、优质林地,严格保护水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间用地,合理安排生产、生活、生态用地空间。三是严格控制超大城市、特大城市用地规模,合理安排大中小城市用地,报国务院审批土地利用总体规划的超大和特大城市中心城区建设用地规模原则上不增加,以布局优化为主,促进串联式、组团式、卫星城式发展。京津冀、长三角、珠三角等区域逐年减少建设用地增量,推动产业结构向高端高效发展,防治“城市病”。四是适应城乡统筹发展和新农村建设需要,以农村土地综合整治为抓手,在具备条件的地方对农村建设用地按规划进行土地整治、产权置换,促进农民住宅向集镇、中心村集中。五是合理调整产业用地结构,保障水利、交通、能源、通信、国防等重点基础设施用地,优先安排社会民生、脱贫攻坚、战略性新兴产业,以及国家扶持的产业发展用地,严禁为产能严重过剩行业新增产能项目安排用地。

四、保障措施(一)自上而下完成各级土地利用总体规划调整完善工作。各省(区、市)要按照《纲要》调整方案确定的指标、布局优化原则和有关政策要求,以二次调查和规划中期评估成果为基础,编制省级土地利用总体规划调整方案,确保上下级规划之间的协调衔接,其他主要指标如需调整,于2016年底前报国务院审批。报国务院审批土地利用总体规划的城市,规划有关指标如需调整,由各省(区)人民政府于2017年6月底前报国务院审批。其他各级土地利用总体规划调整方案,由原规划审批机关审批。调整工作完成后,以省(区、市)为单位,将调整结果报国土资源部。城市土地利用总体规划调整完善和城市总体规划要做好协调衔接,城市建设用地规模和布局发生变化的,应当依法同步修改城市总体规划。

(二)完善耕地保护政策和机制。健全耕地保护补偿制度,充分调动农民保护耕地的积极性与主动性。加强和改进耕地占补平衡,综合运用多种政策平台,多措并举,严格落实耕地占一补一、占优补优,严格耕地占补平衡实施监管,坚决防止补充数量质量不到位的问题。以提高耕地产能为目标,总结地方经验、完善政策措施,全面推进建设占用耕地耕作层土壤剥离再利用工作。实施耕地质量保护与提升行动,加强耕地内在质量建设,实现“藏粮于地”。要依据土地利用总体规划,编制实施各级土地整治规划,大力推进高标准农田建设。

(三)健全土地节约集约利用机制。加强相关规划与土地利用总体规划的协调衔接,相关规划在土地利用上的安排应符合土地利用总体规划确定的用地规模和总体布局。以二次调查成果、土地利用总体规划和城市(镇)总体规划为基础,加快划定永久基本农田、城市开发边界和生态保护红线,推进“多规合一”。加强批而未征、征而未供土地的盘活利用,对近五年平均供地率小于60%的市、县,除国家重点项目和民生项目外,暂停安排新增建设用地指标。总结完善并推广有关经验模式,全面实行城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策。建立城镇低效用地再开发激励机制,规范推进工矿废弃地复垦利用和低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用,严禁随意侵占或破坏林地、草地等生态用地。(四)加大生态保护力度。把节约放在优先位置,进一步严格土地用途管制,控制耕地、林地、草地等转为建设用地,以最少的土地资源消耗支撑经济社会持续发展。在土地利用总体规划实施管理中,把生态文明建设放在突出位置,优化国土空间开发格局,统筹协调城乡结构和空间布局,继续推进退耕还林还草、天然林保护等生态建设工程,加快实施国土综合整治,统筹考虑山水林田湖,按照宜耕则耕、宜林则林、宜草则草、宜荒则荒的原则,全面做好保护和修复,促进各类自然生态系统安全稳定。

(五)同步更新规划数据库。各地要结合土地利用总体规划调整完善,统筹安排、同步更新规划数据库,重点更新规划图层。做好质量核查,确保耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地规模等符合要求,做到图、数和实地相一致,保持规划数据库的现势性。国土资源部将组织技术力量,对各省(区、市)规划数据库进行审核,确保符合相关要求和技术标准。

(六)加强规划实施管理制度建设。进一步协调研究相关标准的衔接统一,建立土地利用总体规划定期评估修改制度,完善编制和审批程序,严格实施管理,提高规划的科学性和权威性,切实发挥规划对土地利用的统筹管控作用。

附表:调整后的2020年土地利用主要指标

附表:调整后的2020年土地利用主要指标

地区全国北京天津河北山西内蒙古辽宁吉林黑龙江上海江苏浙江安徽福建江西山东河南湖北湖南广东广西海南重庆四川贵州云南西藏陕西甘肃青海宁夏新疆

#耕地保有量万公顷

万亩基本农田保护面积万公顷10306.67

10.0028.47515.00325.93620.00368.13492.001109.7316.60389.60159.87491.87107.27246.20638.93680.40390.80329.67210.93365.4060.60161.60519.53350.47489.4031.60306.00399.0044.4093.27354.00

万亩154600150427772548899300552273801664624958442398737816093693958410206586249453164548190924247793525773414744590598566613995310

建设用地总规模万公顷

万亩6107955866133721647255125511698253848035422018308413202004437140272666256531281937550108028571116173124715041423555512278653012433.3311.0733.40605.33383.80766.60460.13606.671387.1318.80456.87187.87582.40126.33292.73752.53802.33482.87397.07247.93436.4071.47190.60629.87419.07584.5339.47360.93498.4755.40116.53428.73

186500166501908057571149969029100208072826853281887361895439111288120357243595637196546107228599448628687685925414747783117486431

4071.9337.2044.07224.80109.80170.06170.07113.20169.2032.00236.13134.53205.6088.00133.60291.40268.47177.73171.00208.53129.1336.6772.00190.4774.40115.4016.47100.2794.8737.0034.13185.7335.33

兵团

范文3:《全国土地利用总体规划纲要》指标体系的内涵

《纲要》指标体系的内涵、效力和相互关系全国土地利用总体规划修编工作委员会

《纲要》共提出了15项调控指标,按指标属性分为总量指标、增量指标和效率指标三大类;按指标性质分为约束性指标和预期性指标两类。

关于总量指标。总量指标反映指标所指示的土地类型在未来某一时点的数量。《纲要》对每个总量指标分别提出了2010年和2020年两个目标年的调控数量。包括耕地保有量、基本农田保护面积、园地、林地、牧草地等5项涉及农用地的指标和建设用地总规模、城乡建设用地规模、城镇工矿用地规模、交通水利及其他用地规模等4项涉及建设用地的指标。耕地、园地、林地、牧草地、建设用地总规模反映土地利用结构,体现对土地利用结构优化的引导。城乡建设用地规模和交通、水利及其他用地规模反映建设用地中两种不同类型的用地结构,其中,城乡建设用地包括城镇工矿用地和农村居民点用地,反映了城乡用地结构。

关于增量指标。增量指标反映一定规划实施阶段某类用地累积变化量。《纲要》中分为5年和15年两个阶段。包括新增建设用地总量、新增建设占用农用地规模、新增建设占用耕地规模和整理复垦开发补充耕地义务量、国家整理复垦开发重大工程补充耕地规模等指标。新增建设用地总量是指规划期内一定阶段农用地和未利用地可转化为建设用地的累积规模。该指标体现了国家对建设用地增量的控制。新增建设占用农用地规模、新增建设占用耕地规模分别指规划期内一定阶段农用地、耕地可转化为建设用地的累积规模,体现了国家对农用地特别是耕地资源的保护。整理复垦开发补充耕地义务量是指通过农用地和建设用地整理、废弃建设用地复垦、以及未利用地开发等手段补充耕地的规模。之所以强调义务量,是与新增建设占用耕地必须补充同等数量耕地的法人责任制相挂钩的,即占补平衡是法人义务。国家整理复垦开发重大工程补充耕地规模是国家为了实现全国耕地保有量目标,通过实施整理复垦开发重大工程增加耕地面积采取的新举措。

关于效率指标。效率指标反映城镇工矿用地的集约利用水平。主要指人均城镇工矿用地指标。

关于约束性指标。约束性指标是为实现规划目标,在规划期内不得突破或必须实现的指标。在15项指标中耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模、新增建设占用耕地规模、整理复垦开发补充耕地义务量和人均城镇工矿用地规模等6项指标作为约束性指标,其余9项为预期性指标。约束性指标是规划目标的具体化,反映了土地利用规划最核心的管理意图,其意义体现在以下两方面。

一是突出对耕地的特殊保护。在6项约束性指标中有4项指标涉及到耕地。其中,耕地保有量和基本农田保护面积两项总量指标作为耕地保护目标责任制的重要考核指标,明确在目标年必须保有的耕地规模和在任何时点都必须保持的基本农田保护面积;新增建设占用耕地规模和整理复垦开发补充耕地义务量是相互关联的指标,体现耕地占补平衡法人责任制的政策要求。规划期内新增建设占用耕地规模要控制在指标确定的规模以内,不得突破,突出强调各项建设应尽量减少对耕地的占用,以促进建设用地的节约、集约利用。

二是强调对建设用地的控制。6项指标中3项指标涉及建设用地,分别是城乡建设用地规模、新增建设占用耕地和人均城镇工矿用地。将城乡建设用地作为约束性指标,一方面,强化对包括城镇、独立工矿和农村建设用地在内的城乡建设用地总规模的控制。既要满足城乡人口的合理用地,又要从人口与用地关系上保持协调一致,遏止建设用地的低效利用,促进存量建设用地的利用,控制建设过多占用宝贵资源,引导建设向节约集约用地发展。另一方面,促进城、乡用地的统筹发展,防止城镇化发展带来城镇工矿用地增长的同时,农村建设用地不减反增。人均城镇工矿用地约束性指标强调用地效率方面的引导控制,重点是防止建设用地的低效利用,而不是限制城镇化、工业化对建设用地的正常需求,同时也防止规划中夸大城镇人口发展规模而人为增加城镇工矿用地规模、从而间接助长低效用地行为的发生。关于预期性指标。预期性指标是指按照经济社会发展预期规划期内应实现的或不应当突破的指标。其中,园地、林地、牧草地等涉及农用地的预期性指标,目的是起到统筹和兼顾各类用地的作用,引导农业生产用地和生态环境用地协调和合理配置;建设用地总规模、城镇工矿用地规模、新增建设用地等涉及建设用地的预期性指标,是在未来城镇人口、产业发展、投资规模等不确定的基础上,总体上对规划期建设用地规模的预期判断,以及规划期间建设用地增量的控制。虽然预期性指标不作为规划目标领导责任制的考核指标,但在修编规划中也是不能随意突破的,仍是规划期间应当努力实现的调控目标。

范文4:全国土地利用总体规划纲要(1997-2010年)

19972010年全国土地利用总体规划纲要

土地是生存与发展的基础。十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地,是我国的基本国策。依据《中华人民共和国土地管理法》等法律法规和国家有关土地利用的方针、政策,在调查研究、总结经验基础上,对《19862000年全国土地利用总体规划纲要》进行修订,制定《19972010年全国土地利用总体规划纲要》(以下简称《纲要》)。

从现在起到下世纪的前十年,是我国实现第二步战略目标、向第三步战略目标迈进的关键时期,同时也是人口增长、经济发展对土地资源的需求进一步加大,各类用地矛盾集中的时期。这一时期,全国土地利用总体规划纲要的主要任务是:根据《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求,以保护耕地和控制非农业建设用地为重点,确定全国土地利用的目标、方针,协调各类用地矛盾,提出土地利用宏观调控和用途管制的政策意见,制定实施规划的措施。《纲要》编制的原则是:严格保护基本农田,控制非农业建设占用农用地;提高土地利用率;统筹安排各类、各区域用地;保护和改善生态环境,保障土地的可持续利用;占用耕地与开发复垦耕地相平衡。

《纲要》以1996年为基期,2010年为规划期,并展望到2030年。《纲要》的内容未包括香港特别行政区、台湾省和澳门。一、土地资源利用状况和面临的形势(略)二、规划目标和方针(一)土地利用规划目标

1997年到2010年,全国土地利用的总目标是:在保护生态环境前提下,保持耕地总量动态平衡,土地利用方式由粗放向集约转变,土地利用结构与布局明显改善,土地产出率和综合利用效益有比较显著的提高,为国民经济持续、快速、健康发展提供土地保障。

具体目标是:

1、农用地特别是耕地得到有效保护和综合整治。2000年,耕地总面积保持在12933万公顷(19.40亿亩)以上;2010年,耕地总面积保持在12801万公顷(19.20亿亩)以上,其中基本农田面积10856万公顷(16.28亿亩)以上,占现有耕地总面积的83.5%以上。林地、牧草地面积增加,2000年,林地面积达到23533万公顷(35.30亿亩),森林覆盖率达到15.5%,牧草地面积达到26700万公顷(40.05亿亩);2010年,林地面积达到24999万公顷(37.50亿亩),森林覆盖率提高到19%,牧草地面积达到26867万公顷(40.40亿亩)。水面面积保持稳定。加强中、低产农用地改造,耕地总体质量有所提高,有林地和人工、半人工草地面积有较大幅度增加。

2、在保障重点建设项目和基础设施建设用地的前提下,建设用地总量得到有效控制。19972000年,新增建设用地不超过136.00万公顷(2040万亩);20012010年,新增建设用地不超过204.80万公顷(3072万亩),合计不超过340.80万公顷(5112万亩),其中占用耕地面积不超过196.67万公顷(2950万亩)。适当增加城镇用地面积,同时通过积极引导和加强管理,促使城乡居民点用地总规模逐步缩小。

3、土地整理全面展开,未利用地得以适度开发。19972010年,全国土地整理和未利用地开发增加耕地面积440.8万公顷(6612万亩)以上,增加其他农用地2152万公顷(3.23亿亩)以上。土地开发利用率,2000年达到73.57%以上,2010年达75.26%以上。

4、土地生态环境有比较明显的改善。19972010年,全国退耕还林、还草、还湖347.8万公顷(5217万亩)。土地退化趋势得到控制,治理初见成效。到2010年,新增治理水土流失面积5000万公顷(7.50亿亩);治理荒漠化土地面积2200万公顷(3.30亿亩);改造坡耕地670万公顷(1.0亿亩);治理“三化”草地3300万公顷(4.95亿亩)。

(二)土地利用远景展望

2030年,预计我国将达到或接近人口峰值年,人口总数将达到1516亿。为保障人口高峰期的粮食及其他农产品需求,耕地总面积应保持稳定。在向现代化建设第三步战略目标迈进的过程中,建设用地仍会有所增加,但随着用地方式的转变,建设用地利用率将进一步提高。土地退化趋势得到遏制,重点治理区的生态环境开始步入良性循环的轨道,土地生态环境显著改善。

(三)土地利用的基本方针

为实现上述目标,必须始终坚持“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策,坚定不移地遵循以下基本方针:

1、把保护耕地放在土地利用与管理的首位。耕地是农业乃至整个国民经济发展的基础,发展经济必须以保护耕地为前提。必须对耕地实行特殊保护,严格控制耕地转为建设用地,实行占用耕地补偿制度,加强基本农田保护管理。

2、坚持供给制约和引导需求,统筹安排各业用地。必须改变已往以投资规模、用地需求决定土地供给的做法,逐步形成以土地供给能力起主导作用的供地制约机制。在保护耕地和保障其他事关国计民生的重要基础产业、基础设施用地需要的前提下,统筹兼顾,协调各方面的用地关系。同时,注意发挥土地市场机制的作用,促进土地资源的优化配置和高效利用。

3、开发与节约并举,以节地挖潜为重点,提高土地利用效率。各项建设应当尽量利用存量土地和闲置土地,最大限度地挖掘已利用土地的潜力;必须节约使用土地,可以利用荒地的不得占用耕地,可以利用劣地的不得占用好地。农业发展要充分利用现有农用地,大力改造中低产地,提高土地集约经营水平;积极开展土地整理和复垦,以增加耕地及其他农用地面积。同时,要在保护和改善生态环境的前提下,因地制宜、适度开发后备土地资源,做到地尽其用。

4、坚持“一要吃饭,二要建设”的方针,处理好长远与当前、全局与局部的关系,实现土地利用经济、社会、生态效益三统一。要坚持土地开发、利用、整治、保护相结合,防止过度开发和掠夺式利用,加强土地退化的防治,保护和改善土地生态环境,实现土地资源的永续利用,促进社会、经济、资源、环境协调发展。

(四)区域土地利用发展方向和管理措施

为了因地制宜指导各地区的土地利用结构、布局调整和土地利用管理,根据土地利用的自然、社会、经济条件和经济布局,将全国划分为8个区域,确定各区域的土地利用发展方向和管理措施。

1、东南沿海区。包括上海、江苏、浙江、福建、广东、海南6个省市,总面积55.95万平方公里,占全国土地总面积的5.9%。本区拥有优越的对外开放和发展的区位优势,是我国目前经济发展、城市化水平提高最快的地区。区内土地开发程度高,经济效益较好,但人均耕地少,一些地方城镇用地外延扩张和开发区的盲目设立,闲置、浪费土地问题突出,进一步加剧了农业与非农业的用地矛盾。

本区土地利用发展方向和管理措施是:严格控制各类建设特别是城镇和开发区建设用地规模的扩大,各类建设用地要由外延扩张向内涵挖潜转变,充分利用闲置土地和存量土地,农民建住宅逐步向小城镇和中心村集中、乡镇工业逐步向工业区集中,努力压缩农村居民点用地总规模。切实保护耕地,发展城郊农业和创汇农业,重点加强农用地整理、山地综合开发和沿海滩涂开发利用,加快沿海防护林体系建设和山区水土流失综合治理,强化对自然保护区、湿地和沿海红树林的保护。

2、环渤海区。包括北京、天津、山东、河北、辽宁5个省市,总面积52.19万平方公里,占全国土地总面积的5.5%。本区地理位置优越,交通便捷,人口稠密,港口、城市集中,能源矿产资源丰富,既是我国老工业中心,又是目前经济发展较快的地区之一。区内土地开发程度较高,海涂开发有一定潜力,但水资源短缺,耕地障碍因素多,土地沙化威胁较大,城镇、交通发展占地大量增加,重化工业的发展导致水土污染加重。

本区土地利用发展方向和管理措施是:严格控制大城市建设用地规模的扩大,同时保障国家重点建设必要的用地,节地挖潜,提高各类建设用地利用率。强化耕地数量和质量保护,建立稳固的城郊副食品生产基地。加强土地整理、中低产田改造和环境综合整治,建设防护林体系。

3、东北区。包括黑龙江、吉林2省和内蒙古自治区东部的呼伦贝尔盟、兴安盟、哲里木盟和赤峰市,总面积109.75万平方公里,占全国土地总面积的11.54%。本区地处东北亚经济圈的中心位置,拥有丰富的能源矿产资源和比较发达的交通条件,经济发展潜力较大。区内水土条件优越,人均耕地多,森林资源丰富,是主要商品粮产区和主要用材林基地之一。但土地利用比较粗放,森林采育失调。

本区土地利用发展方向和管理措施是:统筹安排各业用地,严格控制城乡居民点用地外延扩大,加快工矿废弃地复垦。加强农田基本建设,提高单产,适度开发宜农荒地。加大森林资源保护和林地抚育更新力度,积极营造“三北”防护林工程。强化草地保护,对过度开垦地区要有计划地退耕还草。

4、中部五省区。包括河南、安徽、湖北、湖南、江西5个省,总面积87.03万平方公里,占全国土地总面积的9.2%。本区地处中原腹地,水陆交通条件优越,有色金属矿产和煤炭水能资源、水热资源丰富,是我国重要粮、棉产区,经济发展潜力大。区内土地利用较充分,但人口多,人均耕地少,宜农未利用土地资源缺乏,建设与农业用地矛盾大,江湖水患频繁。

本区土地利用发展方向和管理措施是:强化耕地保护,严格控制城乡居民点建设占用耕地。优先保障重点建设项目用地,其他建设用地以内涵挖潜为主,提高土地利用效率。加强工矿废弃地复垦和土地整理,对田、水、路、林、村进行综合整治,加强山地丘陵地区的水土保持,有计划有步骤地退耕还林、退田还湖。

5、西南区。包括重庆、四川、云南、贵州、广西5个省区市,总面积136.32万平方公里,占全国土地总面积的14.3%。本区兼有沿海、沿江、沿边区位特点,能源、矿产、生物资源丰富,水热条件优越,但地形和交通条件对经济发展和土地开发制约较大,人均耕地少,过度开垦问题突出,水土流失比较严重。

本区土地利用发展方向和管理措施是:严格控制城乡居民点建设占用耕地,保障水电能源和交通基础设施用地。重点保护好平原、坝区耕地。结合以坡地改梯田为中心的土地整理,实行封山植树,陡坡地逐步退耕还林。充分利用非耕地资源发展热带、亚热带经济林,因地制宜建设林、牧业基地,积极营造长江上游防护林。

6、黄土高原区。包括山西、陕西、宁夏3省区和甘肃省陇东南9个地市州,总面积59.27万平方公里,占全国土地总面积的6.2%。本区以山区、高原为主,半干旱气候,旱地、坡耕地占较大比重,水土流失、土地荒漠化严重,生态环境十分脆弱。本区水电资源比较丰富,是我国最大的煤炭、天然气生产基地。

本区土地利用发展方向和管理措施是:严格控制城乡居民点占用耕地,加强矿山土地复垦。因地制宜安排农林牧业用地,川、塬区应加强耕地保护和农田基本建设,丘陵沟谷区和山区应积极修建梯田和坝地,大力开展以小流域为单元的综合治理,并充分利用荒山荒坡植树种草,25度以上的陡坡耕地要有计划有步骤地退耕还林、还草。

7、西北区。包括新疆维吾尔自治区、内蒙古自治区的西部和甘肃省陇西5个地市,总面积258.22万平方公里,占全国土地总面积的27.2%。本区气候干旱,地广人稀,以绿洲农业和放牧畜牧业为主,未利用土地面积较大,土地利用比较粗放,土地退化严重,水资源短缺。区内石油、煤炭资源比较丰富。

本区土地利用发展方向和管理措施是:提高城乡居民点土地利用率。加强城郊耕地保护,农、牧并举,建设绿洲粮棉油果基地和牧业基地。结合水资源合理利用,统一规划、稳步开发宜农荒地。积极营造防护林、水源涵养林和人工、半人工草场,防治沙化、盐碱化。保障石油、煤炭、盐业及交通建设用地,及时复垦废弃地。

8、青藏高原区。包括青海、西藏2个省区,总面积191.96万平方公里,占全国土地总面积的20.2%。本区平均海拔45005500米,属高寒气候,光照充足,但热量不足,光、热、水不匹配。区内人口稀少,交通不发达,土地开发程度低,农业经营粗放。

本区土地利用发展方向与管理措施是:坚持科学合理用地原则,保障必要的建设用地。充分利用现有耕地资源,努力提高粮食产量。加强草场建设,保护林业资源。

三、土地利用结构与布局调整为了保障规划期内国民经济和社会发展的用地需要,促进土地资源的优化配置,实现土地资源的永续利用,必须加强土地利用的宏观调控,合理调整土地利用结构和布局。到2010年,全国土地利用结构为:农用地占71.36%,其中:耕地占13.47%,园地占1.05%,林地占26.30%,牧草地占28.26%,水面占2.29%;建设用地占3.9%,其中:居民点及工矿用地占2.53%,交通用地占0.64%,水利设施用地占0.73%;未利用地占24.74%。

(一)优先安排农用地

规划期间,要加强农用地保护、整治和开发,保证农用地面积有较大幅度增加,合理调整农用地结构和布局,因地制宜发展农林牧副渔各业。农用地总面积增加2297万公顷(3.45亿亩)。

1、切实保护耕地,保持耕地总量动态平衡

19972010年,全国耕地减少面积应控制在644.07万公顷(9661万亩),其中建设占用耕地196.67万公顷(2950万亩);因生态建设需要退耕还林、还草、还湖347.80万公顷(5217万亩),因灾损毁减少耕地99.60万公顷(1494万亩);同期,全国土地整理开发补充耕地面积440.80万公顷(6612万亩)。不计因生态建设需要的退耕面积,规划期间,全国净增耕地面积144.53万公顷(2168万亩);计入生态建设退耕面积,全国耕地面积减少203.27万公顷(3049万亩);2010年全国耕地面积保持在12801万公顷(19.20亿亩)。各省、自治区、直辖市要严格按照《土地管理法》规定和本规划确定的耕地保有量控制指标,在保护和改善生态环境前提下,实现本行政区域内耕地总量动态平衡。2000年前,各省、自治区、直辖市建设占用耕地量不得高于规划期指标的40%,土地整理开发补充耕地量不应低于规划期指标的40%。

为确保耕地总量动态平衡战略目标的实现,必须对耕地实行特殊保护。严格控制各类建设占用耕地,实行耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的,按照占补平衡的原则,由用地单位开垦与所占耕地的数量和质量相当的耕地,或按省(自治区、直辖市)规定足额交纳耕地开垦费,用于开垦新耕地。强化重点区域耕地保护。在全面保护的基础上,规划期间应重点加强经济发达的沿海地区、城市近郊区、粮棉油生产基地县的耕地保护。对这些区域进一步强化耕地保护措施,实行投入倾斜政策,加大农田改造整理和建设的力度。

加强基本农田保护管理。必须严格按照《土地管理法》和《基本农田保护条例》的规定划定基本农田保护区。各省、自治区、直辖市划定的基本农田面积不得低于本规划确定的控制指标。城镇和村庄周边、铁路和公路两侧的耕地及其他区域质量好、产量高的耕地,应优先划入基本农田保护区。要把基本农田保护区具体落实到地块和责任人,明确保护责任,并向社会公布,加强检查监督。

加大中低产田改造力度,集中连片治理,力争平原地区大部分耕地实现旱涝保收、高产稳产,丘陵山区达到人均半亩以上高标准基本农田。农业内部结构调整应充分开发利用非耕地资源,除改善生态环境需要外,不得占用耕地发展林果业和挖塘养鱼。规划期间应控制园地发展规模,着重调整品种结构,提高产品质量。近年来在优质农田上发展的果园应退园还耕,逐步调整到丘陵、台地、荒坡地和一般农地,按适宜性原则适当集中发展。园地面积至2010年保持在1000万公顷(1.50亿亩),与1996年基本持平。要加强中低产园地的改造和管理,提高园地单产和效益。

2、按照国土整治和生态环境保护要求,增加林地、牧草地面积,加强林、牧业基地建设林地面积至2010年发展到24999万公顷(37.50亿亩),比1996年的22761万公顷(34.14亿亩)增加2238万公顷(3.36亿亩)。要实行封山育林,保护和经营好现有林地,禁止过度采伐和毁林开荒。要有计划地停止天然林的采伐,变伐木为营林,切实保护大江大河上游的森林植被。加快荒山造林和疏林、灌木林的改造,加速迹地更新。水土流失严重地区重点发展生态林。

加强林业基地建设。根据林业用地条件和社会经济发展需要,重点建设17个林业基地,分别是:武夷山林区,南岭林区,海南岛及南海诸岛热带林保护区,长江中下游滨湖农田防护林区,天目山林区,幕阜山林区,四川盆地周边山地林区,元江、南盘江林区和滇南热带雨林保护区,大兴安岭林区,小兴安岭林区,长白山林区,华北平原农田防护林区,闽粤沿海防护林区,粤桂沿海丘陵、台地防护林区,陇秦晋山地水源林区和燕山、太行山林区,秦巴山地林区。

牧草地面积至2010年扩大到26867万公顷(40.30亿亩),比1996年的26606万公顷(39.91亿亩)增加261万公顷(0.39亿亩)。保护草场资源,防止超载过牧和盲目开垦。改良天然草场,建立人工、半人工草场。加快重点牧区建设。建设重点是:“三北”地区“三化”草地的治理,黄河、长江、淮河、珠江等7条主要水系中上游草地改良和建设,南方草地生态工程,沿海滩涂种草改土工程。

3、稳定水面面积,提高江湖行蓄洪能力

到2010年,水面面积保持在2175万公顷(3.26亿亩)。保护现有水面,禁止新的围湖造田和在行洪区垦荒。为治理水患,对江河沿岸和湖区严重影响行洪、泄洪的民垸,必须平垸行洪,退田还湖。同时改造蓄洪垸,逐步搬迁居民,做到大洪水时有计划地蓄洪,无洪水时继续耕种。加强农田水利建设,努力解决干旱缺水问题。

(二)合理安排建设用地

规划期间,要确保重点建设项目的用地需求,其他各类建设用地应当以内涵挖潜为主,尽可能利用非耕地,严格控制非农业建设用地规模。根据占补平衡原则,切实落实建设占用耕地与开发、复垦相挂钩的政策。各类建设新增用地规模控制在340.8万公顷(5112万亩)以内,其中占用耕地控制在196.67万公顷(2950万亩)以内,年均建设占用耕地控制在14.07万公顷(211万亩)以内。

1、控制城乡居民点用地,建立合理的城乡居民点体系

到2010年,我国城市化水平将达42-45%,城镇人口达6亿左右;随着农村人口向城镇转移以及城乡建设用地由粗放向集约转变,城乡居民点用地总规模将减少56.33万公顷(845万亩)左右,由1996年的1910万公顷(2.87亿亩)降至1854万公顷(2.78亿亩)。其中城镇用地增加约133.47万公顷(2002万亩),农村居民点用地减少约189.8万公顷(2847万亩)。城镇扩大占用耕地面积控制在60万公顷(900万亩)以内。

严格控制各级城市建设用地规模,推进城市土地集约化利用。严格执行国家规定的城市建设用地指标,人多地少地区,应采用低限指标。各省、自治区、直辖市要根据非农建设占用耕地指标、人口控制指标、城市化水平、人均城市建设用地指标等,确定每个设市城市的建设用地规模。严格划定城市建设用地区,限制城市的盲目扩张。凡城市人均用地超过规定标准、闲置土地没有充分利用的,城市建成区不得外延扩大。要依照国家产业政策,把土地有偿使用和企业改革、产业结构调整紧密结合起来,促进城市土地的合理流动,优化城市建设用地结构。推动和加快旧城改造,提高城市土地利用效率。

加强小城镇建设用地管理,严格控制村镇建设外延扩大,特别要严格控制村镇建设占用耕地和林地。各地要严格按照土地利用总体规划确定的村镇建设用地区,制定好村镇建设规划,推进旧村镇改造,治理空心村;凡有条件的地方,要促进农村居民点向中心村和集镇集中,乡镇企业向规划工业用地区集中。农民建房要坚持拆旧建新的原则,严格实施农村居民每户只能有一处不超过标准的宅基地制度,提倡相对集中建楼房。要通过合理引导和控制,逐步形成等级规模结构和布局合理、用地集约的城乡居民点体系。

严格控制和引导各类开发区建设。凡未经国务院或省级人民政府批准的各类开发区一律撤消,限期复垦还耕。对已经国务院或省级人民政府批准的各类开发区,要做到全面规划,分期建设。坚持“开发一片,建成一片,收效一片,滚动发展”的原则,充分利用老城区原有的基础设施,加快老城区的改造。

2、统筹安排工矿、交通、水利建设用地,保障重点建设项目用地规划期间,独立工矿用地将增加53.33万公顷(800万亩)左右,由1996年的276?93万公顷(4154万亩)增至330.27万公顷(4954万亩);交通用地将增加60.67万公顷(910万亩)左右,由1996年的546.93万公顷(8204万亩)增至607.60万公顷(9114万亩);水利设施用地将增加123.33万公顷(1850万亩)左右,由1996年的571万公顷(8565万亩)增至694万公顷(10415万亩)。

优先安排水利、交通、能源等基础设施用地,近期要保证国家重点支持的“六类建设”(农林水利建设、交通通讯建设、城市基础设施、城乡电网改造、国家直属储备粮库建设、经济适用住房建设)等用地需要。根据国民经济发展战略和产业政策,支持中西部地区发展优势产业,使中西部地区的资源优势能得到较充分发挥,逐步缩小地区经济发展差距。

切实提高建设用地效率。独立工矿、交通、水利建设项目在选址和建设施工过程中,要节约用地,少占耕地、林地,避免占用好地,充分利用现有建设用地和废弃地。要严格执行占用耕地与整理、复垦、开发挂钩的原则,实行占补平衡。

为实现国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标,在严格控制建设占用耕地的同时,必须保障国家重点项目和重要基础设施建设用地。1997-2010年,水利、交通、能源、原材料等重点建设地区和项目有:

水利在东部及沿海、大江大河大湖防洪重点地区,抓好在建防洪工程和拟建的重点工程建设,巩固、提高防洪标准。中部地区以搞好南水北调中线建设为重点,安排建设水资源综合利用水库等工程。逐步向自然资源较丰富的中西部倾斜,加强老少边穷地区的水利骨干工程建设,并按照“流域、梯级、综合、滚动”的方针,重点安排好实施流域滚动开发的龙头工程。重点骨干工程有:长江三峡、黄河小浪底、万家寨、南水北调中线工程及治淮治太工程、湖南江垭、广东飞来峡、尼尔基、大柳树等水利枢纽,黄河下游、长江中下游、洞庭湖区的防洪工程和蓄滞洪区安全建设及东北水利骨干工程、水源涵养工程建设等。

交通公路重点建设“五纵七横”国道主干线系统。“五纵”路线是:同江至三亚、北京至福州、北京至珠海、二连浩特至河口、重庆至湛江;“七横”路线是:绥芬河至满洲里、丹东至拉萨、青岛至银川、连云港至霍尔果斯、上海至成都、上海至瑞丽、衡阳至昆明。到2010年,全国公路里程达135万公里。其中:汽车专用路4万公里,45个公路主枢纽基本建成。

沿海港口,重点建设与交通运输大通道相联系、对国民经济影响较大的大连、天津、青岛、秦皇岛、黄骅、上海、宁波、珠海等主枢纽港,优先安排为能源、外贸、原材料等重点物资运输服务的码头建设。内河航运重点建设长江干流、西江干流、京杭运河(济宁-杭州)水运主通道和长江三角洲江南航道网、珠江三角洲航道网,形成“一纵二横二网”全线贯通格局。

民航重点新建上海浦东、海口美兰、南昌昌北、杭州萧山、广州新机场、长春龙家堡、汕头潮汕等新机场。

铁路重点建设南北“四纵”,即南昆铁路、西康铁路、哈大电化、秦沈客运专线;东西“四横”,即朔黄铁路、邯济铁路、侯月新荷复线、水株复线等大能力干线,以及萧甬复线、南疆线、黎湛线、武广电化、内昆线、梅坎线、新长线、粤海通道、神木北至延安北铁路、达万线、水柏线、兰烟复线、武汉至荆门铁路、洛湛通道、京沪高速铁路、宁西线、铜九线等。

工矿煤炭工业在调整开发布局的基础上,重点抓好两大露天和八个重点矿区为主体的煤矿基本建设工程。两大露天矿区是安家岭露天煤矿、准格尔哈尔乌素露天煤矿。八个重点矿区是:淮南、淮北、济北、永城、蔚县、神府东胜、晋城新区、盘江矿区。

陆上石油天然气国家重点建设项目有大庆油田、辽河油田、胜利油田、塔里木油田、新疆油田、长庆油田以及其他重要油气田等。

冶金行业重点抓好鞍钢、宝钢、首钢、武钢、包钢、本钢、攀钢、马钢、太钢、唐钢十大钢铁联合企业和特钢企业的改扩建。到2010年,争取建成山东和广东两个大钢铁厂和西南第二钢铁基地。

有色金属行业的发展方针由“速度型”向“效益型”转变。重点抓好中西部地区原料基地建设和现有企业的改扩建工作。

化工行业重点抓好若干骨干项目建设和大型化工基地的结构调整,充分依托现有企业,以改扩建为主。逐步形成以上海浦东开发区为龙头的长江三角洲和长江沿岸城市的石油化工、工程塑料、橡胶加工及精细化工区,以京、津、辽、鲁环渤海湾的盐化工、石油化工和橡胶加工区;东北石油化工区;珠江三角洲精细化工及橡胶加工区;西南磷化工区;西北天然气、石油化工区;华北煤化工区。

涉及上述项目的续建、新建和扩建等用地在规划和计划上优先安排。

(三)积极开展土地整理、复垦和开发

为缓解土地供需矛盾,应积极推进土地整理,加强土地复垦,适度开发宜农未利用土地资源。1、土地整理规划期间,通过土地整理增加农用地396.40万公顷(5946万亩),其中耕地198.20万公顷(2973万亩)。土地整理的重点是村庄和农田整理。要通过村庄缩并、搬迁和调整改造,增加耕地面积100万公顷(1500万亩);通过平整土地、归并地块及综合建设农田道路、沟渠等,增加耕地面积98.2万公顷(1473万亩)。要把土地整理作为补充增加耕地面积的主要途径,采取积极措施鼓励开展田、水、路、林、村综合整治及不同形式、不同规模的土地整理。土地整理要与村庄改造、乡(镇)村企业建设、小城镇建设、农田水利基本建设等相结合。要注重提高耕地质量,增加有效耕地面积,改善农业生产条件和生态环境。

规划期间要重点开展以下区域的土地整理:京津唐地区,河北冀中南平原区,山西汾沭河谷地地区,山西雁北地区,内蒙古西辽河地区,内蒙古河套地区,黑龙江松嫩平原地区,吉林松嫩平原地区,辽宁辽河平原及辽东半岛西部地区,上海市,江苏省,浙江杭嘉湖平原地区,浙江金衢盆地及萧绍宁地区,安徽淮河中游平原及皖中南山圩区,闽西北地区,福建沿海地区,江西鄱阳湖平原及赣中地区,山东沿黄平原及胶东丘陵区,河南沿黄平原及淮河中上游地区,河南南阳盆地,湖北江汉平原及鄂北岗地区,湖南洞庭湖平原及湘中南丘陵区,广东珠江三角洲及沿海地区,广西桂中南地区,海南沿海地区,四川川中地区,云南滇中地区,贵州黔中地区,陕西汉中盆地,陕西关中渭北地区,甘肃河西地区,青海海东地区,宁夏银川平原,新疆天山山麓绿洲等区域。

2、土地复垦

规划期间,通过土地复垦增加农用地面积52.0万公顷(780万亩),其中耕地面积17.33万公顷(260万亩)。工矿废弃地复垦率由目前的12%左右提高到17%左右。

按照“谁破坏、谁复垦”的原则,加强各类工矿废弃地的复垦管理。土地复垦与生产建设必须统一规划、同步进行。要及时复垦工矿建设新增的废弃地,努力做到新增废弃地全部得到复垦。要制定鼓励政策,使历史遗留的工矿废弃地,尽可能分期得到复垦。复垦土地优先作为耕地,同时遵循适宜性和经济合理性原则,宜林则林、宜渔则渔、宜牧则牧。

土地复垦的重点地区是:以山西为中心的能源、化工基地,山东、安徽、江苏、河南、陕西、内蒙等煤炭基地,辽宁辽河油田及钢铁、煤炭基地,冀东煤炭、钢铁、电力、建材基地,黑龙江煤炭、采金和石油基地,胶东黄金基地,西南冶金、化工、有色金属基地等。

3、土地开发规划期间,开发利用宜农林牧荒地2148万公顷(3.22亿亩)以上,其中耕地225.27万公顷(3379万亩)。

土地开发必须以保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化为前提,因地制宜,适度开发。宜耕地的开发要把重点放在条件较好、投资效益较高的地区,与农田基本建设和水利建设同步进行。大面积开发荒地和围垦滩涂必须进行可行性论证,搞好规划设计。鼓励宜农土地后备资源不足的地区与宜农土地后备资源丰富的地区合作开发荒地和其他农用地,但异地开发必须纳入资源所在地的土地开发规划。

土地开发的重点地区是:三江平原区,松辽平原区,河套平原区,银川平原区,河西走廊区,共和盆地区,北疆山麓绿洲区,伊犁河谷地区,南疆山麓绿洲区,津冀沿海滩涂区,黄河三角洲区,苏北沿海滩涂区,海南沿海平原区,滇中地区,西藏一江两河地区等。

(四)加强土地生态保护与整治1、加强农田生态环境保护

以耕地资源永续利用为目标,加强耕地特别是基本农田的质量保护。结合土地整理和修筑梯田、改良土壤、营造农田防护林等综合措施,培肥地力,改善农田生态环境。加强农田水利设施建设,扩大农田灌溉面积。采取措施防治工业特别是乡镇企业对土地的污染,控制高残留化学膜和农药的使用。

2、加快林业生态体系工程建设

加强森林资源保护,保障重点防护林体系工程建设,改善生态环境。重点防护林体系工程分别是:“三北”防护林体系工程,长江中上游防护林体系工程,沿海防护林体系工程,平原绿化工程,太行山绿化工程,黄河中游防护林体系工程,淮河太湖流域防护林体系工程,珠江流域防护林体系工程,辽河流域防护林体系工程等。

3、积极开展土地退化的防治

规划期间,要以黄河上中游地区、长江上中游地区为重点,进一步加大水土流失的治理力度。禁止开垦陡坡地。对已经开垦大于25度的陡坡耕地,要根据条件与可能,有计划、有步骤地退耕还林、还草。到2010年,陡坡耕地退耕还林、还草面积达到270万公顷(4050万亩);大江大河两岸及其他生态脆弱地区的陡坡耕地要尽快全部退耕。对25度以下缓坡耕地,要积极采用“坡改梯”和改进耕作技术等措施,减少水土流失。到2010年,改造坡耕地670万公顷(1亿亩)。要以小流域为单元实行综合治理。水土流失治理的重点地区是:黄河上中游地区特别是黄土高原地区,长江中上游地区,太行山伏牛山地区,吕梁山地区,沂蒙山地区,大别山地区,江南丘陵,湘黔贵地区,云浮山地区等。

积极开展防沙治沙工作。采取生物措施与工程措施相结合,增加沙区植被,建立防、治、用有机结合的荒漠化防治体系。着重抓好“三北”风沙综合防治区重点工程和试验示范区的建设。重点地区是:毛乌素沙漠及边缘地区,巴丹吉林腾格里沙漠及边缘地区,古尔班通古特沙漠及边缘地区,塔克拉玛干沙漠及边缘地区,柴达木盆地戈壁及边缘地区等。

要把退耕还牧、保护草场资源与改良草场、建设人工和半人工草场结合起来,综合治理退化草原。2010年前,安排退耕还草面积74.47万公顷(1117万亩)。草原治理的重点地区是:呼伦贝尔地区,内蒙古干草原地区,北疆戈壁荒漠草原,南疆荒漠草原等。

4、加强自然保护区和湿地的保护

按照全面规划、积极保护、科学管理、永续利用的方针,建立和完善全国自然保护区网络,扩大自然保护区规模。自然保护区面积占国土面积达到8%。

加强湿地、红树林和河口生态系统的保护。湿地、红树林、河口生态系统的保护和开发利用必须纳入当地的土地利用总体规划,禁止盲目围垦和建设。

四、规划实施的主要保证措施

为保障《纲要》的实施,必须依法建立严格的土地用途管制制度,强化规划实施管理,完善土地利用的经济运行机制。

(一)建立和完善土地利用规划管理体系1、《纲要》一经批准,就具有法定效力,必须严格执行。

各地应在《纲要》的控制和指导下,尽快完成规划的编制、修订任务。下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标,耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。县级和乡级土地利用总体规划的土地用途分区必须落实到地块。未按要求编制、修订土地利用总体规划,或者编制、修订的土地利用总体规划未经批准的地方,不得新批准建设项目用地。

2、编制和修订城市、村镇规划,应按照土地利用总体规划确定的城市、村镇建设用地规模和范围进行。经批准设立的开发区必须纳入城市规划和土地利用总体规划。其他各行业的用地规划在确定用地规模和布局上也必须服从土地利用总体规划。土地整理、土地复垦、土地开发等土地利用专项规划的编制和修订,必须以土地利用总体规划为依据,形成以土地利用总体规划为龙头的土地利用规划体系。

3、把土地利用总体规划纳入国民经济和社会发展规划实施。《纲要》经国务院批准后,各项目标和主要指标应纳入国民经济和社会发展规划和计划。地方各级人民政府也要将批准的土地利用总体规划的目标和主要指标纳入本级国民经济和社会发展规划,严格执行,不得突破。

(二)加强土地利用规划实施管理

1、建立规划公告制度。市(县)和乡(镇)土地利用总体规划经批准后,应当公告,并广泛宣传,接受社会对规划实施的监督。

2、强化土地利用的计划指标控制。土地利用总体规划确定的主要控制指标通过中期和年度土地利用计划实施。建设用地凡由国务院审批的,其占用耕地计划指标留归中央掌握;凡由省级审批的,其占用耕地指标经综合平衡后再下达省、自治区、直辖市。

3、强化建设用地的规划管理。依据土地利用总体规划和相关专项规划对建设项目用地进行预审。根据规划严格审查项目用地规模、布局、占补挂钩措施和用地计划指标。建设项目用地的验收,要检查执行规划和落实占补挂钩措施的情况。要依据土地利用总体规划,审核城市规划和村镇规划的建设用地规模。城市规划和村镇规划的建设用地规模和范围,如与土地利用总体规划确定的城市、村镇建设用地规模和范围不一致,应在土地利用总体规划确定的城市、村镇建设用地规模和范围内审批用地。

4、完善农用地的规划管理。落实农用地转用审批制度,严格限制农用地转为建设用地。农用地转为建设用地,必须符合土地利用总体规划确定的土地用途;不符合规划用途的不得转用,对个别确需转用的,应依据有关法律规定修改规划后方可转用。

5、加强土地整理和未利用地开发的规划管理。要依据土地利用总体规划,加强土地整理和未利用地开发的审批管理,确保土地整理、开发活动规范、有序地进行,切实保护生态环境。

6、根据国民经济和社会发展的需要以及《土地管理法》有关规定,适时修改、调整、完善土地利用总体规划。

(三)改革和完善土地利用的经济运行机制

1、制定农用地转为建设用地的土地收益收缴办法。把国家每年下达各地的非农建设占用耕地的指标作为上缴土地收益的一项重要依据。

2、提高占用耕地的成本。非农业建设占用耕地而又没有条件开垦耕地的,应缴纳耕地造地费,专项用于开垦新的耕地,同时适当提高耕地占用税征收标准,使建设占用耕地成本高于利用现有建设用地的成本。

3、制定土地整理、开发的经济扶持政策。按照“取之于土,用之于土”的原则,利用新增建设用地的土地有偿使用费等各种土地收益建立土地开发整理专项资金,由土地行政主管部门作出计划,专门用于耕地保护和土地整理、开发。改革基本建设投资成本制度,建设单位整理、复垦、开发耕地的投资,列入生产成本或建设项目总投资,保证耕地占补平衡资金的落实。

4、把耕地保护和土地整理、开发引入国际合作和利用外资的优先领域,扩大利用外资的规模。5、发挥土地利用规划、计划对土地市场价格的调控作用,合理制定供地计划。根据不同土地用途分区制定不同的土地价格,完善市场规则,加强市场管理,保证土地市场健康有序地发展。

(四)强化政府土地管理职能,加强土地管理1、改革和完善土地管理体制,加强中央和省级政府土地管理职能,强化土地的集中统一管理。特别要加强各级土地利用规划管理的职能,树立规划的权威性,发挥土地利用总体规划的整体控制作用。

2、建立耕地总量动态平衡的检查考核制度。

省级土地管理部门每年要将本地区实现耕地总量动态平衡的情况,向国务院土地行政主管部门报告。耕地总量减少的,要在规定期限内,开发整理与所减少耕地的数量、质量相当的耕地。实行耕地总量动态平衡的领导责任制,把完成耕地保护和节地挖潜指标的情况,作为考核政府工作和干部政绩的重要内容之一。

(五)加强土地法制建设,建立社会主义市场经济体制下的土地利用与管理新秩序

1、制定《土地管理法》的配套法规和规章,逐步形成适应社会主义市场经济体制要求的比较完善的土地法律、法规和标准体系。

2、加大规划执法力度,建立经常性的规划监督管理制度,并与开展执法检查紧密结合起来,严肃查处有法不依、执法不严和以言代法、以权代法的违法行为;违反土地利用总体规划、破坏耕地的要坚决查处,对构成犯罪的,要按照《刑法》追究刑事责任。

(六)深入开展全民土地国情国策教育

普及土地科学知识,强化土地法制教育,增强土地忧患意识和依法用地、按规划用地的意识。提高保护耕地重要性的认识。加强土地宣传工作和舆论监督,增进公众的参与和监督意识。

(七)充分利用现代科技手段,加强土地遥感动态监测和规划科学管理

对土地利用要进行有系统的监测,及时、准确掌握全国范围和重点地区的土地利用状况,尤其是耕地现状及其动态变化。建立覆盖全国的各级土地利用规划管理信息系统,提高规划管理水平。

范文5:2016年最新全国土地利用总体规划纲要(2006~2020年)调整方案

全国土地利用总体规划纲要(2006~2020年)调整方案

为更好地保障“十三五”时期经济社会发展,确保我国实有耕地数量稳定、质量不下降,提高土地利用节约集约水平,维护土地利用总体规划的严肃性、权威性和可操作性,根据第二次全国土地调查(以下简称二次调查)成果,经国务院同意,对《全国土地利用总体规划纲要(2006~2020年)》(以下简称《纲要》)进行调整完善。一、指导思想

全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神,按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局,牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念,认真落实党中央、国务院决策部署,坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度,通过土地利用总体规划调整,强化规划管理和用途管制,加快生态文明建设,促进经济持续健康发展和社会和谐稳定。

二、调整原则

(一)总体稳定、局部微调。坚持《纲要》确定的指导原则、规划目标和主要任务基本不变,继续实施《纲要》确定的土地分区引导原则、土地整治重大工程和规划实施管理制度。局部调整完善《纲要》,增加耕地保护任务,优化建设用地布局。

(二)应保尽保、量质并重。耕地是我国最为宝贵的资源。既要守住18亿亩耕地数量,更要保证耕地质量不下降,对二次调查查明增加的耕地,除根据国家统一部署纳入生态退耕规划和根据国家相关规划需要占用的以外,均予以保护;优质耕地除实施国家重大发展战略、“十三五”重点建设项目难以避让的以外,均划入基本农田,实行永久保护。

(三)节约集约、优化结构。按照坚定不移地推进节约用地的总要求,遏制建设用地过度外延扩张,有效控制建设用地总量;统筹建设用地增量与存量,合理调整优化建设用地结构和布局,降低工业用地比例,优化国土空间开发格局;适当增加新增建设用地规模,保障新型城镇化用地需求。

(四)统筹兼顾、突出重点。正确处理开发与保护、当前与长远、局部与全局的关系,重点做好耕地和基本农田调整、建设用地结构与布局优化,制定完善政策措施,切实解决影响耕地保护、节约集约用地和科学发展的突出问题。

(五)加强协调、充分衔接。坚持科学论证、标准统一、民主决策,强化国民经济和社会发展规划、城乡规划和生产力、交通布局等相关专项规划的协调,做好其对下级规划的控制,完善土地用途管制制度。

三、调整的主要内容

(一)关于耕地调整。按照坚守18亿亩耕地保护红线,确保实有耕地数量稳定、质量不下降的要求,到2020年,全国耕地保有量为18.65亿亩。

(二)关于基本农田调整。按照基本农田数量和布局基本稳定、优质耕地优先保护的原则,规划期内,确保全国15.46亿亩基本农田数量不减少,质量有提高。

(三)关于建设用地调整。按照严守底线、调整结构、深化改革的思路,严控增量,盘活存量,优化结构,提升效率,切实提高城镇建设用地集约化程度,到2020年,全国建设用地总规模为4071.93万公顷(61079万亩)。

(四)关于土地利用结构和布局优化。

基本农田结构和布局优化。在落实基本农田保护任务和保持现有基本农田布局总体稳定的前提下,各地可依据二次调查和耕地质量等别评定成果,对基本农田布局作适当调整。将现状基本农田中林地、草地等非耕地调出,原则上25度以上坡耕地不作为基本农田,不得将各类生态用地划入基本农田,同时将城市周边、道路沿线和平原坝区应当划入而尚未划入的优质耕地划入基本农田,做到基本农田保护数量基本稳定、布局更加优化,切实提高基本农田质量。

建设用地结构和布局优化。适应生态文明建设、新型城镇化和新农村建设的要求,各地要对建设用地结构和布局进行适当调整,促进形成合理的区域、城乡用地格局。一是以资源环境承载力评价为基础,加强与新型城镇化、城镇体系、生态环境等相关规划和环境功能区划的协调衔接,认真落实国家主体功能区环境政策,引导人口和产业向资源环境承载力较高的区域集聚。二是坚持保护优先,建设用地安排要避让优质耕地、河道滩地、优质林地,严格保护水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间用地,合理安排生产、生活、生态用地空间。三是严格控制超大城市、特大城市用地规模,合理安排大中小城市用地,报国务院审批土地利用总体规划的超大和特大城市中心城区建设用地规模原则上不增加,以布局优化为主,促进串联式、组团式、卫星城式发展。京津冀、长三角、珠三角等区域逐年减少建设用地增量,推动产业结构向高端高效发展,防治“城市病”。四是适应城乡统筹发展和新农村建设需要,以农村土地综合整治为抓手,在具备条件的地方对农村建设用地按规划进行土地整治、产权置换,促进农民住宅向集镇、中心村集中。五是合理调整产业用地结构,保障水利、交通、能源、通信、国防等重点基础设施用地,优先安排社会民生、脱贫攻坚、战略性新兴产业,以及国家扶持的产业发展用地,严禁为产能严重过剩行业新增产能项目安排用地。

四、保障措施(一)自上而下完成各级土地利用总体规划调整完善工作。各省(区、市)要按照《纲要》调整方案确定的指标、布局优化原则和有关政策要求,以二次调查和规划中期评估成果为基础,编制省级土地利用总体规划调整方案,确保上下级规划之间的协调衔接,其他主要指标如需调整,于2016年底前报国务院审批。报国务院审批土地利用总体规划的城市,规划有关指标如需调整,由各省(区)人民政府于2017年6月底前报国务院审批。其他各级土地利用总体规划调整方案,由原规划审批机关审批。调整工作完成后,以省(区、市)为单位,将调整结果报国土资源部。城市土地利用总体规划调整完善和城市总体规划要做好协调衔接,城市建设用地规模和布局发生变化的,应当依法同步修改城市总体规划。

(二)完善耕地保护政策和机制。健全耕地保护补偿制度,充分调动农民保护耕地的积极性与主动性。加强和改进耕地占补平衡,综合运用多种政策平台,多措并举,严格落实耕地占一补一、占优补优,严格耕地占补平衡实施监管,坚决防止补充数量质量不到位的问题。以提高耕地产能为目标,总结地方经验、完善政策措施,全面推进建设占用耕地耕作层土壤剥离再利用工作。实施耕地质量保护与提升行动,加强耕地内在质量建设,实现“藏粮于地”。要依据土地利用总体规划,编制实施各级土地整治规划,大力推进高标准农田建设。

(三)健全土地节约集约利用机制。加强相关规划与土地利用总体规划的协调衔接,相关规划在土地利用上的安排应符合土地利用总体规划确定的用地规模和总体布局。以二次调查成果、土地利用总体规划和城市(镇)总体规划为基础,加快划定永久基本农田、城市开发边界和生态保护红线,推进“多规合一”。加强批而未征、征而未供土地的盘活利用,对近五年平均供地率小于60%的市、县,除国家重点项目和民生项目外,暂停安排新增建设用地指标。总结完善并推广有关经验模式,全面实行城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策。建立城镇低效用地再开发激励机制,规范推进工矿废弃地复垦利用和低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用,严禁随意侵占或破坏林地、草地等生态用地。(四)加大生态保护力度。把节约放在优先位置,进一步严格土地用途管制,控制耕地、林地、草地等转为建设用地,以最少的土地资源消耗支撑经济社会持续发展。在土地利用总体规划实施管理中,把生态文明建设放在突出位置,优化国土空间开发格局,统筹协调城乡结构和空间布局,继续推进退耕还林还草、天然林保护等生态建设工程,加快实施国土综合整治,统筹考虑山水林田湖,按照宜耕则耕、宜林则林、宜草则草、宜荒则荒的原则,全面做好保护和修复,促进各类自然生态系统安全稳定。

(五)同步更新规划数据库。各地要结合土地利用总体规划调整完善,统筹安排、同步更新规划数据库,重点更新规划图层。做好质量核查,确保耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地规模等符合要求,做到图、数和实地相一致,保持规划数据库的现势性。国土资源部将组织技术力量,对各省(区、市)规划数据库进行审核,确保符合相关要求和技术标准。

(六)加强规划实施管理制度建设。进一步协调研究相关标准的衔接统一,建立土地利用总体规划定期评估修改制度,完善编制和审批程序,严格实施管理,提高规划的科学性和权威性,切实发挥规划对土地利用的统筹管控作用。

附表:调整后的2020年土地利用主要指标

附表:调整后的2020年土地利用主要指标

地区全国北京天津河北山西内蒙古辽宁吉林黑龙江上海江苏浙江安徽福建江西山东河南湖北湖南广东广西海南重庆四川贵州云南西藏陕西甘肃青海宁夏新疆

#耕地保有量万公顷

万亩基本农田保护面积万公顷10306.67

10.0028.47515.00325.93620.00368.13492.001109.7316.60389.60159.87491.87107.27246.20638.93680.40390.80329.67210.93365.4060.60161.60519.53350.47489.4031.60306.00399.0044.4093.27354.00

万亩154600150427772548899300552273801664624958442398737816093693958410206586249453164548190924247793525773414744590598566613995310

建设用地总规模万公顷

万亩6107955866133721647255125511698253848035422018308413202004437140272666256531281937550108028571116173124715041423555512278653012433.3311.0733.40605.33383.80766.60460.13606.671387.1318.80456.87187.87582.40126.33292.73752.53802.33482.87397.07247.93436.4071.47190.60629.87419.07584.5339.47360.93498.4755.40116.53428.73

186500166501908057571149969029100208072826853281887361895439111288120357243595637196546107228599448628687685925414747783117486431

4071.9337.2044.07224.80109.80170.06170.07113.20169.2032.00236.13134.53205.6088.00133.60291.40268.47177.73171.00208.53129.1336.6772.00190.4774.40115.4016.47100.2794.8737.0034.13185.7335.33

兵团

范文6:我国土地利用总体规划存在问题

我国土地利用总体规划的实践历程

1、第一轮土地利用总体规划

土地利用总体规划工作系统地开展起来是在1986年我国颁布《中华人民共国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)和国家土地管理局成立之后。1988在国家土管理局的组织下,我国开始开展第一轮全国土地利用总体规划工作993年完成《全国土地利用总体规划纲要》,同时在全国范围选择了若干省、市进行土地利用总体规划的试点。各级土地利用总体规划的编制和实施,在协调业用地、合理开发利用土地等方面发挥了重要作用。但由于本轮规划还处于起阶段,许多问题与方法都还在探索中,难免会存在一些问题与不足之处,主要体现在:①权威性不强,刚性不足。作为一个新生事物,土地利用总体规划的社会地和法律地位都没有达到应有的高度,一些地方认为规划可有可无,社会认同感够。一些地方没有编制土地利用规划,已编制的大部分也未经审批,没有形成律效力。正由于此,规划编制后,未能起到指导合理用地的作用,建设占用耕现象越演越烈,耕地大量减少。至1992、1993年“开发区热”、“房地产热经济过热现象出现时,耕地减少速度达到高峰。②科学性不强。第一轮土地利用规划的理论和方法尚未形成,各地在编制规时没有现成的模式,除县级以外没有统一的标准和规范;而且,这一轮规划多土地资源概查数据为基础,存在家底不清,有关数据不详的问题。此外,由于划尚处于起步阶段,规划的编制缺少技术指导和规范(特别是《县级土地利用体规划编制规程(征求意见稿)》)出台之前),规划人员缺乏,一些规划由一些专业人员所编,质量参差不齐。

2、第二轮土地利用总体规划

1999年1月开始施行新的《中华人民共和国土地管理法》,其第三章第十七规定“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求,组织编制土地利用总体划”,1999年4月国务院正式批准并印发了《全国土地利用总体规划纲要》,截止2001年6月,省级规划己全部完成,93%的地市、90%的县市和70%的乡镇土地利用总体规划己经批准实施①。第二轮规划根据实行土地用途管制的要求,明确规定土地的用途,并把推进土地利用方式的转变、促进土地集约利用作为规划的原则和方针。这次规划具有以下几方面的特点:(l)规划目标明确。这轮规划从可持续发展的高度出发,按照中央的要求,以实现规划期内区.域耕地总量动态平衡为目标编制。同时,根据实行土地用途管制的新要求,明确规定土地的用途,并把推进土地利用方式的转变、促进土地集约利用作为规划的原则和方针。

(2)规划程序趋于合理规划采取自上而下、上下结合的办法编制。经过上下多次反馈调整,实行层层控制、逐级分解,在一定程度上解决了第一轮规划上下结合不够紧密,缺乏自上而下的有效控制等问题。(3)重视规划的实施。各级规划都制订了一系列相应的配套措施,如实行领导干部实施规划的目标责任制,制定规划实施管理的配套法规和规章,以规划为依据的建设项目用地审查审批制度,采用现代技术手段对规划实施情况进行动态监测和跟踪管理:.等等,较之第一轮规划在一些具体措施及有关法规、制度、社会环境等方面有了很大进步,为规划的实施提供了有效保障。客观而言,我国的第二轮土地利用总体规划在土地的宏观调控、耕地保护等方面起到了比较积极的作用,但鉴于当时各方面条件限制,以及人力、时间和技术等各方面的制约,.规划在某些方面还不是很成熟和完善。

新一轮土地利用总体规划修编的背景和重大意义

1、新一轮土地利用总体规划修编的背景

由于第二轮土地利用总体规划是在非农建设大量占用耕地的背景下,实施贯彻中央n号文件,实施两个“冻结”政策前提条件下进行的,因此,第二轮规划的战略目标是耕地总量不减少,整个规划的部署、规划控制、土地开发与保护等都围绕着耕地数量做文章。在耕地总1量动态平衡的单一目标下,土地利用控制指标被简单化为三项刚性很强的指标:建设占用耕地指标、补充耕地指标和净增耕地指标。但规划期内城市化、工业化远远超出预期速度,全国部分县市建设占用耕地指标已严重不足,如宁波市的规划建设占用耕地面积指标共12.“万亩,到2000年底仅剩4.2万亩。如此下去,该市很快就将无指标可用。福建省泉州市近年来经济发展迅速,引资项目很多。泉州市下辖的晋江市规划期间安排的7500亩指标到2001年己基本用完,该市2001年就4次打报告要求追加规划指标①。这些例子充分说明第二轮土地利用规划已不能适应我国现阶段社会经济飞速发展的需要。新一轮土地利用规划修编的背景是经济全球化和入世,修编的动力来源于土地利用总体规划必须适应经济的快速发展和城镇化、现代化水平不断提高的客观要求,需要适应社会经济可持续发展的战略方针。例如,“三农”问题是关系我国大政方针的大问题,而解决“三农”问题的一个重要途径就是农村产业结构的调整问题。入世后,区域经济的发展会注重比较效益,很多国家的优势农产品会进入我国,相应地,我国的这些农产品生产会萎缩,这类土地利用就会减少。与之相反,我国的一些优势农产品生产会增加,这类土地利用会增加。这一切主要是根据市场的需求进行调节的。同理,城市用地也存在产业结构调整引起的土地利用配置问题。改革开放之初,流入我国的资金主要注入工业项目,而今,入世会给第三产业带来越来越多的资本,从而引起城市用地及其他建设用地土地利用结构的变化。另外,国家又出台了西部大开发、扩大内需、加大基础设施投资、东北振兴、生态建设等方面的一些政策,与当时规划制定的背景相比发生了一些变化。同时,由于第二轮规划到如今己有七八年历史,而近期规划周期一般是五年,现在已有了修订的必要。加上我国目前面临的一些形势,以及土地管理中出现的一些问题,进行新一轮土地利用总体规划修编已势在必行。如何合理有效地配置土地资源需要通过土地利用总体规划来实现。2004年6月,国土资源部下发了《关于开展土地利用总体规划实施评价和修编前期调研工作的通知》(国土资发「2004」133号),着手启动新一轮土地利用总体规划修编工作;2005年5月,国务院办公厅下发了《关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》(国办发[2005」32号),正式开始了新一轮土地利用总体规划修编工作。

2、新一轮土地利用总体规划修编的重大意义

对于我们这样一个人多地少、耕地后备资源贫乏的发展中国家来说,转变经济增长方式、节约利用土地、严格保护耕地,既是贯彻科学发展观、确保经济社会可持续发展的长远大计,也是维护当前良好发展局面的当务之急。当前,我国的粮食生产局面刚刚有了转机,宏观调控仍处在关键阶段,耕地面积还在继续减少,经济平稳运行的基础还不够牢固。新一轮的土地利用总体规划修编,只能从土地基本国情和规划期内经济社会发展的客观要求和规律出发,统筹兼顾,科学编制,决不能将修编规划看作扩张用地的机会。国务院已经下发文件明确,新一轮土地利用规划修编必须保证现有基本农田总量不减少、质量不降低。21世纪头20年是我国迈向第三步战略目标的关键时期,在新的发展阶段,土地资源供需矛盾将进一步加大。在这种情势下,规划作为安排土地利用的全面、长期计划,其重要作用尤为显著。客观形势要求我们必须正确处理经济发展和资源保护的关系,进一步加强和改进土地利用规划工作。要通过新一轮土地规划修编,进一步加强土地宏观调控和用途管制;通过土地利用结构和布局的调整和优化,协调各地区、各行业的用地需求;在严格保护耕地特别是基本农田的同时,促进土地的集约合理利用和优化配置,为经济社会全面、协调、可持续发展提供用地保障。为防止一些地方借新一轮土地规划修编的名义随意扩大建设用地规模,修编将严格按程序进行,把对上一轮规划实施情况进行评价、严格土地规划修编基数作为修编的前提,采取综合有力措施,坚决克服借规划修编圈占土地的倾向。

2现行土地利用总体规划存在的主要问题及其原因

(一)上一轮土地利用总体规划存在的问题

我国土地利用总体规划历经10余年的艰苦探索,上一轮土地利用总体规划无论在理论方法建设还是在实践方面都取得了显著的成效,对于加强我国土地宏观管理,协调各业用地,保护耕地,合理开发利用后备资源发挥了重要的作用。但从当前的形势来看,该轮规划实施不到七年就无法适应社会经济发展的要求,面临着需要进行修编的问题。之所以出现这个问题,其外在原因在于近年来我国的经济发展速度较快,但最主要的原因,也是其内因,还是由于上轮规划编制过程中存在着不完善、不合理的地方。通过对上轮规划的编制情况进行分析,上轮土地利用总体规划主要在以下几个方面存在着一些问题:

1、规划缺乏实用性(l)规划调整随意

现行规划在引导如何用地上显得有些欠缺,往往规划修改跟着用地走,调整频繁,走不出“纸上挂挂,不如领导一句话”的怪圈。1998年修订的《土地管理法》尽管提高了土地利用总体规划的法律地位,使其能够制约其他涉及土地开发利用的各种“规划”。但土地利用总体规划仍然属于行政规章,缺乏法律效力,表现为,一是到期可以修改;二是可以依据经济增长需要,临时报批修改;三是上届政府制定的土地利用总体规划,新一届政府经常随意更改;四是规划指标存在市场化交易。许多地方无视土地利用总体规划的约束力,在加速发展中盲目建设工业园区、重复建设,大量圈占土地、占用耕地甚至基本农田的现象十分普遍,使得土地利用总体规划的龙头地位变得有名无实。原来的土地利用总体规划的工作程序是国家的大纲先出来,然后耕地保有量、建设用地总量、用地指标等刚性指标下到各省,省再下到市,最后市下到县、县下到乡。《土地管理法》还规定,“省可以授权给设区的市,由市编制乡镇土地规划”,“经批准的土地利用总体规划的修改,须经原批准机关批准”,于是规划修改的权力下放给了市级。比如动用基本农田,要报国务院审批。但现在由于市级有修改和批准规划的权力,它往往采用修编规划的手段变相地把基本农田调整为一般农用地,这样再转化为建设用地时就不用报国务院批了,市里可以以修编规划的名义直接批,最多是报到省里去。另外,我国部分省、市的规划修改采用介入市场化交易行为,城市建设用地规划指标、基本农田保护指标、建设用地计划指标等的异地调剂、异地代保,实质上是对规划与计划的否定,变相地调整了规划与计划对于区际间的协调控制,破坏了其严肃性。

(2)缺乏公众参与

土地利用总体规划一般是直接由国土资源管理部门组织自身力量或委托大专院校、规划设计一院等单位来编制,再组织政府的相关部门参加会审,极少征求部门外的当地居民的意见,缺乏公众的广泛参与。在国外,公众参与是西方现代规划的一条基本原则,目前公众参与己经渗透到规划编制、审批、实施的各个环节,对公众参与的形式、时间、信息服务等都有详尽的规定。没有群众基础的规划,主要是体现政府的规划意愿,没有考虑公众的意见和要求,不仅得不到公众的认可和理解,也得不到公众的尊重、监督及维护。

2、规划缺乏科学性

先进的科学技术手段应用不够,如基期的土地利用现状图和规划图,不少地方还是手工绘制,规划数据不是通过计算机从规划图上量算,图数一致性较差,使规划的真实性、科学性都受到很大影响。从规划编制技术上看,上一轮土地利用总体规划缺乏超前意识和先进规划理论的指导,“千篇一律”,加之指导思想上的偏差以及抢时间、赶速度等原因,致使规划模式规划方案缺少地方特色,规划的内容、新和突破。对人口发展的预测、对土地承载力的研究、方法及表现形式都没有创对基本农田保护区块的选择、对城镇用地的预测和规模边界的划定3等,缺乏科学合理的编制方法,一些安排流于形式,导致有人戏称规划实际就是在做“数字游戏”,必然会出现“纸上画画,墙上挂挂”的现象。

3、规划缺乏预见性

(l)对经济发展速度估计不足由于上轮规划是在宏观经济形势紧缩和调控的大背景下制定出来的,对此后出现的城乡经济持续快速发展预见不够,大多数经济较为发达的地区普遍存在着规划下达的建设占用耕地指标不足的现象。从协调耕地保护与经济发展关系看,农用地保护面积偏大,城乡建设发展空间受到一定的约束,矛盾突出。如厦「1市土地利用总体规划,上轮规划的基本农田保护率达到了84.8%,真正用于城市基础设施建设、交通建设、工业项目建设的土地空间已经非常有限。1997一2010年上级下达的建设占用耕地指标为5200公顷①,由于经济快速发展和加快城市化进程的需求,实际年均用地量大大超过规划确定的年均用地量,根据厦门市国土房产局耕保处统计资料,至2001年,全市各类建设已实际使用规划指标约4680公顷,占规划期内建设占用耕地指标总量约90%,剩余的规划指标无几,“十五”期间,厦门市经济建设仍为较快发展时期,建设用地势头有增无减,因此,规划建设用地指标下达与厦门市实际经济发展不符,缺乏预见性。(2)规划用地布局与实际需求偏差较大

造成这个问题的主要原因有两方面,一是因为建设项目的不确定因素较多,作为地方政府,特别是县级政府来说,很难确定三、五年之后的项目安排。二是由于用地分析和预测方法不足,结果导致规划布局错位现象比较明显。按照土地用途管制规则,在规划实施中,用地布局一旦确定与批准,建设留用地的范围不能随意变化,而由于建设项目的动态性,定位、定量都难以精确,规划的建设预留用地与实际的建设项目选址存在一定程度的定位、定量偏差。4、规划缺乏协调性(1)与城市规划的协调

土地利用总体规划和城市规划是涉及到土地利用的两个最重要的规划。《土地管理法》第二十二条规定:城市总体规划、村庄和集镇规划,应当与土地利用总体规划相衔接,城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地规模。但是至今为止,两者之间的矛盾一直没有得到很好的解决。第一,两个规划的编制部门不同,规划思路不一致。土地利用总体规划由国土部门编制,强调节约用地,尽量少占用耕地,对建设用地以供给引导需求,对各类用地指标实行严格控制;城市总体规划由规划部门编制,根据社会经济发展预测用地规模,是一种需求决定供给的关系。第二,编制时间不同步,规划期限存在差异。两者编制的规划基期又不尽相同,加上土地利用总体规划远期一般为巧年,而城市总体规划的远期一般为20年,造成了土地利用总体规划中对城市建设用地的控制面积和城市总体规划中城市的发展用地面积不一致。第三,用地分类和基础数据不统一。两个规划的编制分别采用国土资源部的土地利用分类和建设部的城市用地分类,两者对城市用地范围的界定不一致。使用的基础数据也不同,土地利用总体规划使用土地详查数据,城市总体规划使用统计局统计数据,两者有差异。

(2)与相关行业规划的协调

土地利用总体规划的编制必须考虑各产业、各部门的用地需求。因此,土地利用总体规划在编制过程中,必须以相关行业如交通、水利、工业、环保等部门的规划为依据,确定用地规模。但是从各行业发展规划来看,大部分对用地的需求量都偏高,显然无法全部满足。土地利用总体规划如何依据行业规划合理确定各业的用地需求量,既能保证各行业健康发展,又能有效控制建设用地规模,成为一个重要而棘手的问题。在这个问题的处理上,上轮规划并没有体现出合理有效的解决方案,大部分地区仅仅是通过数据上的简单调整,如按比例一刀4切等办法,来寻求方案的平衡。

(二)土地利用总体规划制度缺陷的原因剖析

土地利用总体规划的失灵既有它自身的一些缺陷,如规划的编制水平、规划体系、规划实施情况等有关,同时,也与其外部环境、政策背景、认识水平等因素密切相关。

1、地方政府、公众的规划意识淡薄

目前,不管是地方政府,还是农民按规划用地的意识都比较淡薄。大多数地方政府认为实施土地利用总体规划只是一种形式,想用地,并且想用那块地,假如它不属于圈内土地,只要经过规划修编或者规划调整就可以实现。这就造成项目用地选址的随意性比较大,导致经常出现规划刚批准,就要求调整的现象,致使用地没有按规划实施。从近几年的实践来看,由于认识方面的偏差,一些地方领导对经济发展规律和城市规律认识不足或片面追求政绩,盲目扩大城市规模,甚至把扩大城市规模,建设所谓的“形象工程”作为城市“跨越式发展”的标志。这就使得一些地方在编制城市规划时,不切实际地盲目扩大面积,大量占用耕地,而土地利用总体规划却又难以对其加以约束,造成许多城市土地供应总量失控,城市规划超前的现象严重。特别是近年来各开发区的土地闲置,造成大量土地浪费等问题更惹人注目(据调查全国土地开发区闲置土地2.47万公顷)①。在农村,有些农民甚至没有土地规划的基本知识,随意建设民用房,违法占用基本农田,荒废田地不去耕作,总之,不管是地方政府,还是农民按规划用地的意识都比较淡薄,这也是土地利用总体规划制度缺陷的一个根本原因。

2、规划理论的研究滞后

理论是人们对客观规律的主观认识与科学概括,是科学的灵魂和精髓。任何学科都需要有相应的理论来指导,土地利用总体规划也不例外。由于土地利用总体规划是一门理论性和实践性都很强的工作,涉及的问题往往都是综合性的,既有对大量信息和数据的处理,又涉及社会、经济、政治、法律、技术等多领域和多学科,所以土地利用总体规划根据自身独特的特点,应该有其自身的理论体系。但迄今为止,我国土地利用总体规划理论显得十分薄弱,它没有从宏观到微观的系统理论,而是诸理论并存和混杂,同时,又表现出理论相对于实践的滞后性,使得土地利用总体规划缺乏科学性,在实践中很难操作。因此,理论的缺陷和滞后被一些规划工作者认为是规划失灵的根源所在。

3、刚性太强,弹性不足

土地利用规划中的刚性可增强规划的宏观控制力度,体现规划的权威性与龙头作用,上一轮土地利用总体规划自上而下下达控制指标,从实施效果来看,有利于耕地保护的宏观管理。但由于信息的缺乏和规划的不可预见性,反映出规划的“刚性”太强,缺乏应有的灵活性。一是数量上控制太死,一点没有机动。在一些经济发展迅速的省市,在没有用地指标,而某些项目又确实需要用地的情况下,由于没有机动指标,重新审批又嫌麻烦,结果导致违法、违规占地现象发生。二是规划用地的空间布局缺乏灵活性。原则上第二轮土地利用总体规划己经确定了土地利用未来的利用方式的土地,都不得随意改动。这条措施有利于土地资源的宏观调控,也有利于土地资源的集约化,提高土地利用效益。但是各类不可预见的建设项目尤其是省以上不可预见的建设项目太多,不可能在规划方案中落实;在编制规划时,很多项目还没有进行可行性研究,其选址根本没有确定,难以把最后的选址地点纳入土地利用总体规划。三是在土地用途管制中的一些政策不能适应形势发展的要求。如农业结构调整中,农民往往要根据市场的需要,改变土地利用方式,如种植果树、花卉等经济作物,从事养殖业等,这些行为都将改变传统意义上耕地的用途。如果土地利用总体规划不能满足这种需求,必将挫伤农民的耕种积极性,导致农民对土地投入不足,甚至将土地撂荒等后果,不利于土5地的可持续利用。以上几方面说明规划的刚性太强,反而扼杀了市场行为在调配资源过程中的基础性作用。在市场实践活动中,客观事实的发展与事前预测完全相符是非常少有的,而以这种缺乏弹性的规划来指导未来的土地利用显然是不合适的。其结果必然是致使规划的局部调整频率较高,规划管理工作处于被动应付的局面。

4、规划实施效果缺乏评价体系

“土地利用总体规划的本质是对未来土地利用预期目标的预测,也是对实现这项目标的行动安排,并且在实践过程中不断趋近预期目标。”①然而我国在土地利用总体规划的编制过程中只停留在规划的编制阶段,规划文本验收以后就意味着规划的结束,对于规划的实施缺乏评价体系,实施效果没有一套评价标准,无法判断哪些地方的规划实施较好,哪些地方未能有效实施,无法衡量规划的实施程度,使得在规划实施过程中,在规划的调整、规划指标的追加方面表现出一定的盲目性和被动性。

5、规划编制队伍水平不高提高规划的有效性和科学性,规划编制人员素质是一个重要因素。上轮规划修编大多以自身力量为主,主要是由规划人员凭着经验,对照各种纸介图形来完成,部分县市自己收集基础资料,在高等院校或科研院所的指导下完成整个规划修编。由于国土管理部门专业人才匾乏,同时高校的职能也决定了其不能全身心投入到规划修编中来,没有土地规划专业资格认证,缺乏土地规划编制的专门社会机构,这些因素是导致规划编制水平不高的一个原因。

四、新一轮土地利用总体规划的思路

土地是发展之基、民生之本。随着经济建设的快速发展,土地供应需求的不断增大,作为土地资源保护和利用的统领,土地利用总体规划是否合理、是否科学,将直接影响国民经济发展的大局和全面协调可持续发展目标的实现。为了在新一轮土地利用总体规划修编工作中科学合理规划,配置土地资源,充分发挥土地利用总体规划对土地供需的调控作用,真正确立规划在土地利用中的“龙头”地位,应进一步加强以下几个方面的工作:

(一)进一步提高土地利用总体规划的权威性

土地利用总体规划是兼具有经济、法律、行政和技术几种手段特征的一种综合性工作,对土地利用进行总体的规划,使之在土地资源管理事业中有其重要的地位。土地利用总体规划的权威性不够,其社会地位和法律地位不高,是严重影响土地利用总体规划的贯彻实施的主要原因。因此进一步增强土地利用总体规划的权威性,全面确立土地利用总体规划的法律地位,是保障规划实施的关键。在新一轮土地利用总体规划修编中,应进一步落实城镇规划、专项规划在用地上必须服从于土地利用总体规划、土地利用总体规划必须摆在土地利用管理和城镇建设的首要地位,才能确保规划的“龙头”地位。1、完善土地利用规划法规体系

在上一轮《土地管理法》修订中,明确了土地利用总体规划与相关规划相衔接的关系。从土地的定义来看,土地是一个历史的、空间的概念,包括地上、地下、地表部分,土地利用总体规划是对一个地区未来土地利用结构、方向、总量等的控制,是一个总规划。在一个区域范围内,土地利用总体规划应高于其它规划。土地利用总体规划对城市土地的控制主要包括三方面:一是对城市进行总体上的安排,实行概括的功能分区(主要是住宅区、工业区、商业区等),可以在土地规划文件中详细说明土地利用。二是对土地利用结构的总体安排。三是对城市土地总体容积率、建筑密度的控制。城市建设规划、交通规划等必须在土地利用总体规划控制下进行。尽快制定《土地规划法》,从法律上进一步明确土地利用总体规划的地位和作用;明确土地利用总体规划与城市规划的遵从关系;明确城市规划的编制必须符合土地利用总体规划。城市规划的调整必须受制于土地利用总体规划,并明确违法的法律责任。

62、加强土地利用总体规划及其相关规划的衔接土地利用总体规划不能滞后于城镇规划,应与城镇建设规划搞好协调衔接,防止两个规划再出现错位和“打架”的问题。使城镇建设用地符合土地利用总体规划,满足城镇化建设的需要。更要结合当前国家产业政策和全面建设小康社会的需要,积极配合和引导城乡经济发展,为招商引资和民营经济的发展提供宽松的用地环境。同时:,要将工业化、农业产业化和城镇化用地规划有机结合,合理布局,保障供地。科学、准确超前地预测好各类用地布局规模,为经济的发展提供用地保障。

3、完善规划局部调整程序

在新一轮土地利用总体规划修编中,土地利用总体规划应体现两个目的:一是落实严格的耕地保护制度,二是必须对规划建设用地特别是城市建设用地做出严格的控制。土地利用总体规划实施应体现强制性与不可随意调整性,一个既定的基本农田保护区、城市建设用地范围,不可以成为市场交易的客体。否则,交易的结果会最终演变为新一轮规划修编时的被动认可调整。通过出台《土地利用规划实施条例》等法规,对规划的编制、修改、调整等设立法定程序,土地利用总体规划经过法律程序编定并进入实施后,必须严肃法纪,不可朝令夕改,规划调整可引入公众决策与人民代表大会决议制,制约现行的可随意修改体制。

(二)形成层次分明、分工明确的规划体系

目前我国土地利用总体规划是按国家行政管理体系编制,分全国、省、市、县、乡(镇)五级,每一级的控制指标和口径基本上是一样的,不同层次的规划统称为土地利用总体规划。上一级规划是下一级规划的控制依据,下一级规划是上一级规划的具体实现。而城市规划,自上而下分为体系规划,总体规划、分区规划和详细规划,形成一个完整体系。从对世界其他国家土地利用规划的研究看,各国的土地利用总体规划可分为规划纲要、总体规划和详细规划三个层次。国家和省一级的土地利用总体规划应当是一种战略思路的规划或者是一个纲要性的规划,而且在其中只是提出和贯彻国家土地利用的政策、方针和目标,而不能是一个事无巨细的规划。从国家的角度看,国家级的土地利用总体规划越细,规划的适用性越低。县、乡一级的规划应当是具体落实的规划,县级土地利用规划主要应注重用途的分区,而乡一级规划应注重落实。事实上,在我们审批用地时,主要依靠的是县乡一级规划。其实,对于面广量大的用地项目,全国和省一级的土地利用总体规划只能实现数量的控制,而不能在图上进行具体控制。第一层次:国家与省级编制规划纲要。着重研究土地利用战略思路,制定土地利用方针、政策与目标。第二层次:市与县级编制总体规划。主要起到承上启下、宏观调控作用,规划建设用地可有一定的空间和弹性。而市级总体规划注重确定各县土地利用方向,提出土地利用结构的指导性指标,县级总体规划注重土地利用分区。第三层次:乡镇级编制详细规划。详细规划是具体落实的规划,作为近期实施规划的依据与手段,在上级总体规划的控制下,根据当地经济发展需求从严控制规划指标,确定规划布局,并在实施过程中不能随意变动。我们认为规划纲要和总体规划的规划期限一般为巧年或20年,详细规划的规划期限一般为5年,并与政府换届和国民经济五年计划相衔接,提高规划的可操作性。规划纲要、总体规划与详细规划相结合,长期规划与近期规划配套,形成一个层次分明、分工明确的规划体系,从而既不影响土地利用总体规划的宏观调控作用,不致造成建设用地指标和规模失控,并在很大程度上提高了规划定量、定位的准确性和可操作性。①(三)进一步强化土地利用总体规划的调控性有人说,土地利用总体规划是“三分规划七分管理”,虽然这话不一定准确,却说明了规划管理调控的重要性,要把土地利用总体规划管理落到实处,应采取以下调控措施:一是要进一步加强土地利用年度计划管理,以总体规划为依据,切实编制好年度土地利用计划,各类建设项目用地审、报、批都必须在符合土地利用年度计划的前提下进行;二是协调好各部门之间的关系,避免城镇规划与土地利用总体规划产生矛盾,各行其7是;三是要加强土地利用动态监控和信息反馈工作,对不符合规划的用地项目,规划部门应及时携同有关部门中止其违法用地行为;四是对招商引资重大项目和国家重点工程等建设用地需要局部调整土地利用总体规划的,只能在规划确定的建设用地总规模内的局部调整,以确保规划编制的严肃性和规范性。

1、土地利用总体规划应兼顾综合效益

一个地区经济的发展本就是多元的,如果土地利用总体规划只是单目标或者少目标的规划,那么它就与这个地区的社会经济发展不协调,它的实用性、可操作性就会降低。最终的结果是这个规划可能遭到经济发展的挑战,或者被束之高阁。只有具有综合性的目标系统才能满足社会经济发展的需要。①目前许多地主出现规划是一套,.实际用地又是另一套,违规违法用地现象时有发生的情况正是因为此。就我国目前的国情与经济发展状况,土地利用总体规划的目标至少要考虑两个方面:区域社会经济发展的目标、耕地保护的目标。土地利用总体规划的实质是土地利用结构在时空上的最优化,其目标是以有限的投入产生最大的系统效益,即要求在一定的约束条件下,通过各种土地类型的合理组织,以追求产出的效益最大化。②对于一个具体的土地资源的优化方案,其效益可以分三大类:经济效益、社会效益和生态效益。在具体制定目标时,必须全面衡量各种效益并权衡其利弊。结合目前土地利用总体规划的目标,按综合效益的原则实行资源分配,土地资源才可能实现优化配置。

2、正确处理土地利用规划中的“刚性”与“弹性”间的关系

“土地利用总体规划中的“刚性”是指在一定社会经济条件下,土地利用总体规划在战略指导思想、任务和内容、规划指标的数量和结构、用途分区及用途管制规则、重大项目用地布局和规划管理程序等方面所具有的固定性、法定性、权威性、严肃性和指令性。”①“土地利用总体规划中的“弹性”主要是指规划人员在制定规划时,在确保土地利用规划应有功能的前提下,根据规划区域的具体情况,经济、社会等发展的可能性而对规划的某些数据或条文给出了一定的可变范围,从而使编制规划和实施管理具有灵活性、可调整性和应变能力。”②刚性,意味着给出的规划指令是确定而不容改变的,这能大提高规划的透明度并遏制暗箱操作;弹性,意味着给出的规划指令具有灵活性,这能使规划的落实更符合客观需求且更有人情味。为了适应我国经济体制从计划经济、有计划的商品经济向社会主义市场经济体制的转变,真正发挥出土地利用总体规划的“龙头”作用,迫切要求正确处理规划中“刚性”与“弹性”间的关系,以增加其可操作性。在制定土地利用总体规划图件时,要有一定的刚性,使之要保证其具有一定的法律效力,而不能随意修改。特别是土地作为一种自然资源,具有不可逆性,所以要通过规划的这种刚性来加强控制建设用地的增加和对耕地的保护。但是在具体操作时,受各种因素的影响,要求规划要有一定的弹性。首先,在规划的过程中,要打破以有的“自上而下”的单向编制,建立起“上下结合,互为反馈”的新机制。对上一级规划分解的各项指标,下级要广泛征求公众意见后结合本地实际,及时研究,向上级反馈,以使上级规划编制机关及时调整不合理的分解指标。其次,再控制指标体系和指标的确定方法方面也要进一步完善。在新一轮规划的编制中,强制指标原则上应减少,多设弹性指标,如土地开发、整理、复垦、生态退耕等指标。“总体规划”强制性指标少一些,弹性指标多一些;“详细规划”强制性指标多一些,弹性指标少一些。例如,基本农田保护面积、耕地保有量、建设用地指标等仍然作为硬性指标,同时还可以安排一定数量的土地整理折抵、置换指标,作为机动指标,但其数量和范围不得超过规划期内土地整理折抵潜力和城镇规划建设用地范围。为确保土地资源的可持续利用,对有损于土地资源行为加以控制,尤其是对不可逆转的,破坏性的土地利用方式要严格限制,如新开垦耕地的质量指标等,应少设弹性指标,并在规划明确土地利用方向、目标。最后,应把规划实施作为规划过程中不可或缺的组成部分。在实施过程中与规划实施单位保持密切联系,并根据实施反馈信息按规定的法定程序适时修改和完善原有的规划方案,从而使规划在相互反馈中得以完善。目前落实土地用途管制8的规划主要是乡镇级规划,使用的图件是1:1万的乡镇级土地利用总体规划图,如果将全部指标分解落实到规划图上,在规划期间(2007一2020年)全国进入全面建设小康社会阶段,绝大部分城市处于城市化高速发展期,对未来经济发展和城市发展布局趋势难以完全预料。经济发展和建设项目用地的不确定性,必将带来规划用地布局与实际土地利用分布不相适应的矛盾。建议在规划编制中,拟订多种土地利用规划方案,允许个别方案突破规划控制指标。除编制多种规划方案,还可以考虑对建设用地指标按一定比例如20份30%不落图,以增加规划的灵活性。或者通过组织专家对规划进行中期实施评价,通过对土地利用的集约化水平、成本效益和生态环境等为核心的土地利用指标体系进行分析,综合评价土地可持续利用等级,得出是否增加规划建设用地指标的结论性意见,以指导建设用地、基本农田保护区等指标的调整或增加。

(四)建立基本农田保护激励机制

基本农田保护是对优质耕地的特殊保护,是满足未来一定时期内人们生存需求的重要农产品生产基地。对基本农田实施有效的监督管理,除必须采用法律、行政、技术等手段,最有效的手段应该要以经济手段充分调动农民保护基本农田的积极性,形成基本农田保护的经济激励机制。守护基本农田保护区的农民会因此而丧失一些发展机会,因此国家应对基本农田保护区实施一系列的优惠经济政策,弥补当地农民的机会成本,调动当地农民保护基本农田的内在经济动力,以便能够真正地将基本农田长期保护起来。为了有效解决目前城市化、工业化过程中带来的人地矛盾加剧、城乡结合部土地利用利用问题突出、开发区热等问题,应建立有利于促进土地合理利用、集约利用的地价政策。如:结合土地利用规划和产业政策做好农地转用价格的评估(包括农地资源的使用价值和非使用价值的农用土地价格),从而确定不同地区的农地转用的最低地价,通过征地制度的改革,有效保护耕地和保证农民利益。对于农地利用者,通过建立农地保护补偿基金(通过以工补农、耕地保护的区域间调剂补偿、农地占的专项补偿等)、农民补贴、金融机构对农田基本建设资金的支持等调动农村集体经济组织、农民保护农地和从事农业生产的积极性。具体农田保护机制有以下四个方面:一是国家可以将政府贷款、资源保护工程、农业科技攻关项目等有助于农业发展的政策措施优先安排在基本农田保护区;二是各级政府将农田水利建设、土地整理项目、农业综合开发项目等农业基础设施建设工程优先安排在基本农田保护区内;三是各级政府每年给予基本农田保护区内耕地一定的经济补偿;四是国家给予基本农田保护区的耕地一定的税收优惠政策。(五)加强土地利用总体规划的监督

1、将土地利用规划的实施纳入执法监察内容

对规划的编制、修改、调整等设立法定程序,对非公益性建设项目涉及规划调整或修改的,必须举行听证。加强与土地利用总体规划密切相关的土地利用年度计划的编制工作,拟订保障土地规划实施的法规、规章等规范性文件,将土地利用总体规划的实施、土地利用年度计划的执行情况纳入土地执法监察内容。

2、提高规划的公众参与程度

编制乡镇级土地利用总体规划时应注重考虑规划的社会可接受性,将公众力量吸收到规划的编制、实施、监督中来。在以前的土地利用总体规划编制过程中,参与者主要为政府和专业人员,缺乏公示和群众的参与,往往使制定的规划与实际情况有所差异,不利于规划的实施。公众参与制是“规划以人为本”思想的具体体现,在规划编制方面,除了规划技术人员外,应邀请有关职能部门、各级政府、学术界代表、经济界代表、公益团体代表等社会各阶层人士参加,广泛征求民众意见,对的建议应予以采纳。要调动公众参与的积极性和主动意识,赋予土地使用者知晓、参与、决策、监督规划的权力,促使政府部门公正执法,制约和避免各种违反规划行为的发生。实践证明规划越民主、越公开、越可行、越具操作性,其作用也越大。

9

范文7:《全国土地利用总体规划纲要(2006—2020年)》的指导思想与基本原则

《纲要》的指导思想与基本原则

200807信息来源:中国国土资源报

《全国土地利用总体规划纲要(20062020年)》从我国土地国情出发,认真贯彻党的十七大精神,明确提出了今后土地利用和管理的指导思想。其核心内容有两点:一是科学发展,二是转变方式。科学发展。包含两方面内容:一是土地利用作为发展的重要组成部分,必须以科学发展观为统领,贯彻以人为本和全面协调可持续发展的要求,落实节约资源和保护环境的基本国策,把保护耕地和节约集约用地作为长期坚持的指导方针,实行最严格的土地管理制度。二是土地利用规划和管理必须以保障经济社会的科学发展为目标,坚持发展是第一要务,按照全面建设小康社会的要求,支持发展,搞好服务,保障和促进科学发展。这两方面相辅相成,互为补充,关键是要正确处理保障发展与保护资源的关系,既不能乱占滥用资源盲目求发展,也不能超越发展阶段消极谈保护,要树立“在发展中保护、在保护中发展”的理念,走出一条开源节流并举、节约集约并重的新路,实现发展与保护的双赢。

转变方式。有两方面内容:一是转变经济增长方式。土地利用规划和管理不仅要支持全面建设小康社会目标的实现,还要通过加强宏观调控,统筹经济社会与土地利用协调发展,充分发挥市场在土地资源配置中的基础性作用,促进经济增长方式转变。二是转变土地利用和管理方式。从改进保障科学发展的用地、管地机制入手,坚持宏观调控与市场配置有机结合,激励与约束双管齐下,综合运用法律经济行政科技等手段,落实共同责任,转变用地方式,促进多方合作,推进科技创新,不断提高土地资源对经济社会全面协调可持续发展的保障能力。

按照上述指导思想,《纲要》进一步明确了五项原则,即严格保护耕地、节约集约用地、统筹各业各类用地、加强土地生态建设、强化土地宏观调控。这五项原则是深入贯彻落实科学发展观对土地利用和管理的基本要求,也是今后各级规划和管理都必须严格遵循的基本方针。

严格保护耕地。这是贯彻耕地保护基本国策和维护国家长远利益对土地利用和管理的基本要求。耕地是土地资源的精华,是农业生产最基本的条件,兼具生态、环境、景观、间隔、保障、资产等多方面功能。粮食安全、经济安全、生态安全、社会稳定等事关全局和长远发展的问题,无不与耕地紧密相关。我国人口众多、人均耕地少、优质耕地少,随着城镇化、工业化发展,耕地还在继续减少,可以预见,耕地问题过去是,现在是,将来还会是我国土地利用和管理必须面对的首要问题。在当前经济全球化背景下,虽然我们可以从国外进口粮食,但只能解决暂时的需求,不能保障长久的安全,更不用说生态、环境、景观、保障等功能无法进口。因此,必须从保障国家长治久安和广大人民群众的根本利益出发,以历史的、战略的角度和危机的、谨慎的态度高度重视耕地保护。把严格保护耕地作为土地利用规划和管理的前提,对现有耕地特别是基本农田做到应保尽保,能保尽保。按照稳定、提高农业基础地位和立足解决“三农”问题的要求,加大土地整理复垦开发补充耕地力度,提高农村人均耕地拥有量和农业综合生产能力,为农村繁荣发展创造有利条件。在保护资源的基础上,加大对以耕地为核心的农地利用的引导,以用促保,提高耕地保护的策略性、持续性和有效性。

节约集约用地。这是建设资源节约型社会和提高土地对经济社会发展保障能力对土地利用和管理的基本要求。土地资源紧约束和土地粗放浪费并存,这是长期以来我国土地利用中存在的最突出的问题。进入21世纪,要全面建设小康社会,抓住机遇加快发展,城镇化、工业化、区域化和新农村建设等各项事业都将产生大量的用地需求,在土地资源十分有限和资源保护压力加大的情况下,如何保障科学发展的合理用地需求,是土地利用规划和管理必须回答和解决的关键问题。党中央、国务院从新世纪、新阶段国家发展全局出发,提出了科学发展观和建设资源节约型社会的重大战略,落实到土地利用上,就是要把节约集约用地作为保障未来各项建设和经济社会可持续发展的主要途径,走出一条建设占地少、利用效率高、符合我国国情的土地利用新路子。具体讲就是要把节约集约用地作为我国长期坚持的一条根本方针,坚持把节约用地放在首位,合理控制新增建设用地,着力转变用地方式,提高用地效率;通过优先开发利用工矿废弃地、空闲和低效用地、地上地下空间,在盘活存量上下功夫,加快实现各类用地由外延扩张向内涵挖潜、由粗放低效向集约高效的转变,杜绝用地浪费,推动经济结构升级和经济发展方式的转变。

统筹各业各类用地。这是统筹城乡和区域发展、优化调整土地利用结构与布局对土地利用和管理的基本要求。市场经济体制下,土地利用日趋多元化,城乡、行业发展盲目圈地,用地结构比例失调,区域用地恶性竞争,已成为当前土地利用面临的普遍问题。这些问题不仅影响土地利用整体效率的提高,还带来城乡矛盾、土地浪费、盲目投资、重复建设等一系列问题。为此,土地利用规划和管理要加强全面统筹和协调,把各行业、各类型、各区域的土地都纳入统筹考虑,通盘谋划。按照以人为本的要求,妥善处理建设与非建设、基础与非基础、城市与农村、生产与生活等用地的关系,着力协调城乡、区域和行业用地的矛盾。落实国家区域发展总体战略的要求,以促进形成国土开发新格局为导向,加大调整力度,优化用地配置,引导人口、产业和生产要素合理流动,促进城乡统筹和区域协调发展。加强土地生态建设。这是建设环境友好型社会、推进生态文明建设对土地利用和管理的基本要求。我国自然生态环境条件较差,人地关系紧张,生态环境压力大,土地的荒漠化、石漠化、盐碱化和水土流失范围广,工农业生产给土地造成的污染严重。要保障可持续发展,既保证当代发展需求又不损害后代发展能力,就必须协调人与自然的关系,把土地利用活动限制在土地资源和环境承载的能力之内,不能只求一时的发展而不顾资源环境后果。为此,土地利用规划和管理,要把保护和改善生态环境提上与保障经济社会发展同等重要的位置,按照统筹兼顾的要求,着力协调土地利用与生态环境保护的关系,合理安排生产、生活和生态用地;要树立科学的资源资产价值观,加强对湿地等具有重要生态价值和重要的自然、人文遗产用地的保护,优先保护自然生态空间,通过国土综合整治和科学的土地整理复垦开发,实现经济社会和生态环境的良性互动,走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。强化土地宏观调控。这是进一步发挥土地闸门作用、促进国民经济平稳运行对土地利用和管理的基本要求。我国正处在由计划经济向市场经济的转变阶段,经济体制、社会结构、利益格局深刻调整,投资主体日益多元化,加大了宏观调控的难度。特别是一些地方固定资产投资过快增长,传统的宏观调控手段效果不理想。国家赋予土地参与宏观调控的职能,就是要利用我国实行土地的社会主义公有制,政府控制土地一级市场和实行土地用途管制的有利条件,进一步健全宏观调控体系。今后土地利用规划和管理,要把增强土地参与宏观调控的能力作为一项重要目标,按照促进国民经济又好又快发展的要求,科学把握土地供应的总量、结构和时机,充分运用土地政策,并与产业政策、区域发展战略等紧密配合,从严控制高耗能、高排放和产能过剩行业用地,保障民生用地,防止区域过度开发,增强土地管理参与宏观调控的针对性和有效性。通过不断完善规划实施的保障体系,逐步形成保障和促进科学发展的新机制。(全国土地利用总体规划修编工作委员会)

范文8:中国将进行新一轮土地利用总体规划修编

中国将进行新一轮土地利用总体规划修编中国国土资源部副部长鹿心社10日在此间透露,中国正准备进行新一轮的土地利用总体规划修编,以促进经济社会的可持续发展。他在土地利用规划与政策国际研讨会开幕式上说,这次修编将围绕树立和落实科学的发展观,进一步落实最严格的土地保护制度,切实保护耕地特别是基本农田,保护土地生态环境,严格控制建设用地规模,切实做到保护优先,调控有力,不断促进经济社会的可持续发展。鹿心社强调,新一轮规划修编要吸取前两轮土地利用总体规划修编的有益经验,研究解决暴露出来的问题,使规划更具有战略性、科学性、实用性和可操作性,真正起到对经济社会发展的宏观调控作用,起到土地管理的“龙头”作用。据介绍,中国在上世纪80年代和90年代末曾开展了两轮土地利用总体规划,形成了中央、省、地市、县、乡五级土地利用规划体系。然而,由于规划编制的时间仓促,加之一些地方原有工作基础薄弱,致使规划不够合理,同时,一些地方擅自或变相修改规划,造成规划用地指标提前超支、透支等问题。中国人均土地面积不及世界人均土地水平的三分之一,人均耕地面积只有世界人均水平的43%。目前,中国正处在经济快速发展时期,国内生产总值以每年7%以上的速度增长,城市化率以每年一个百分点提高,可是这也带来了土地资源供应短缺和土地退化等问题。如何保护和合理利用土地资源,实现经济、社会、生态、环境的可持续发展,是中国面临的重大课题。土地利用规划与政策国际研讨会由中国国土资源部、联合国教科文组织和德国教研部共同主办,来自德国、英国、法国、加拿大、日本、澳大利亚、印度、缅甸、斯洛伐克和中国等国家以及联合国组织的260多位专家和官员与会。在为期3天的会议期间,他们将围绕经济快速发展和人口高密度地区土地可持续利用规划与政策的主题进行研讨。